联合国教育、科学及文化组织

联合国教育、科学及文化组织（教科文组织，UNESCO）是总部设在巴黎的联合国专门机构。它在第二次世界大战后成立，旨在通过教育、自然科学与社会科学、文化，以及传播与信息等领域的合作来建设和平。其最为人所知的活动包括指定世界遗产地、为遗产和科学政策制定国际标准、支持各国教育体系，以及开展海洋研究、淡水管理和新闻自由等方面的项目。

该组织由成员国大会、执行局和由总干事领导的秘书处共同治理。其工作围绕各类主题计划和公约展开，其中一些是具有法律约束力的条约，另一些则是建议或宣言。教科文组织的影响力与其说来自庞大的业务预算，不如说来自其制定标准、开展全球监测，以及设立各国政府和社区自愿加入的名录与认定体系。

本词条首先追溯该组织的起源与治理结构，然后考察其在教育、自然科学与海洋、文化与遗产，以及传播与伦理等领域的项目。文末介绍塑造教科文组织历史的资金、成员资格和政治争议，包括美国已宣布的退出（将于2026年底生效），以及自2025年11月起任职的总干事哈立德·埃尔-埃纳尼的领导情况。

起源与创建使命

联合国教科文组织源于第二次世界大战期间的筹划。该构想于1942年成形：英国教育大臣拉布·巴特勒（Rab Butler）与英国文化协会主席马尔科姆·罗伯逊（Malcolm Robertson）利用伦敦众多流亡政府的便利，召集了盟国教育部长会议，共同商讨影响欧洲盟国的教育问题。由此召开的盟国教育部长会议（CAME）于1942年11月在伦敦举行，旨在研究战后如何恢复遭纳粹占领国家被摧毁的教育体系。随着战争推进，与会者不断增多。1942年至1945年间，比利时、捷克斯洛伐克、法国、希腊、荷兰、挪威、波兰和南斯拉夫等流亡政府与英国、美国、苏联、中国以及若干英联邦国家一同参与其中。巴特勒通常被视为这一构想的主要提出者，并对其发展产生了很大影响。

更广泛的外交背景同样重要。1943年10月30日，中国、英国、美国和苏联在《莫斯科宣言》中一致认为有必要设立一个国际组织。CAME的提议随后通过联合国的程序得以推进。1945年11月1日至16日，伦敦会议起草了该组织的章程，共有44个国家政府派代表出席。章程的基本观点是：持久的和平必须建立在人类共同的智识与道德纽带之上，而不能仅仅依赖军事胜利的结果。起草者还拓宽了该组织的职责范围，不再局限于传播既有知识。会议决定，新组织不仅要处理既有知识的传播，还要致力于探索新知识。因此，通过国际合作促进自然科学和社会科学的发展，成为赋予教科文组织的主要任务之一。

各资料对签署国数目的记载并不一致。牛津公法百科条目称，章程共15条，英文与法文文本具有同等效力。章程于1945年11月16日在伦敦由37个国家的代表签署。与联合国相关的资料给出的数字更高，称章程由41个国家签署。

专门机构地位

该组织在联合国体系中的地位由《联合国宪章》确定。《宪章》第57条规定，应设立教育和文化领域的专门机构。章程须经足够数量的国家批准后方能生效，于1946年11月4日随第20份批准书生效。第一届大会于1946年11月19日至12月10日在巴黎举行。

教科文组织在联合国体系内的自主地位从一开始就写入其成立安排。1946年12月，教科文组织与联合国签订协议，规定两组织在追求共同目标方面开展有效合作，同时承认教科文组织的自主性。该协议并未确立联合国对教科文组织的直接控制。教科文组织仍是独立的政府间组织，拥有自己的预算、成员资格、行政机构和执行结构。这使其有别于安全理事会或国际金融机构等机构，后者的职责集中于集体安全或发展贷款。教科文组织的职责则涵盖教育、科学、文化和传播，其宗旨是通过这些领域的合作促进和平与安全，通过促进……以实现对正义、法治和人权的普遍尊重，从而为和平与安全作出贡献。

战后初期的工作

首要任务是重建教育。扫盲的基础工作是该组织最早开展的活动之一。该机构最初的工作之一是为海地人民开展基础教育，这一项目后来在阿富汗得到重复。其首任总干事朱利安·赫胥黎（Julian Huxley）成为教科文组织的第一任总干事。1948年，该组织确立了一条至今仍是其工作核心的准则：教科文组织建议所有成员国为本国儿童提供免费的小学教育。从一开始，文化交流与科学知识共享便与这些教育项目并行推进。

联合国 国际联盟 第二次世界大战 教育 识字

治理、成员资格与领导层

大会

大会是教科文组织的最高决策机构，由本组织所有会员国的代表组成，每两年举行一次例会。每个国家只有一票表决权，国家的大小或其在预算中的份额都不会改变其在会议上的权重。每个国家无论规模大小或对教科文组织预算的贡献多少，都只有一票。

大会确定本组织的发展方向。其计划和预算周期各不相同：通过的计划为期四年，预算为期两年。预算草案由执行局提交大会，是会员国与秘书处协商的结果。大会还选举执行局成员，并每四年任命一次总干事。除预算事务外，大会还可以召开国际会议，并在教育、科学、文化和传播领域通过公约和建议书。

执行局

执行局是教科文组织三个宪制机构之一。它由大会选出，由五十八个会员国组成。自1993年起，席位由国家而非个人持有：自大会第27届会议（1993年）起，执行局由教科文组织的会员国组成，而不再由个人以私人身份组成。成员任期四年，席位按地区选举组分配。非洲占14席，亚太地区占12席，西欧和北美占9席，拉丁美洲和加勒比地区占10席，东欧和中欧占7席，阿拉伯国家占6席。

执行局的主要任务是筹备和监督。它负责拟定大会议程，审议总干事提交的教科文组织工作计划及相应的预算估算。在两届大会会议之间，执行局负责检查已通过的决定是否得到落实。执行局每年至少开会两次。其工作由五个常设附属机构协助完成，包括财务与行政委员会以及公约和建议书委员会。

秘书处与总干事

秘书处是第三个宪制机构，由总干事领导。总干事由大会任命，任期四年。现任总干事哈立德·埃尔-埃南尼是担任该职务的第十二人。这一任职序列始于塞内加尔的阿马杜·马赫塔尔·姆博，他于1974年至1987年任职，此后还有费德里科·马约尔、松浦晃一郎和伊琳娜·博科娃。奥德蕾·阿祖莱担任第十任总干事，任期从2017年11月15日至2025年11月15日，接替博科娃。

埃尔-埃南尼是埃及学学者，曾任埃及旅游和文物部部长。2025年10月，执行局提名他为总干事候选人。10月6日，埃尔-埃南尼当选教科文组织总干事，以55票获得压倒性胜利，而其最接近的对手仅得2票，创下该组织选举的纪录。随后，大会在第43届会议上（会议地点为撒马尔罕）予以确认，174张有效选票中获得172票。哈立德·埃尔-埃南尼于2025年11月15日正式就任教科文组织总干事。他是首位来自阿拉伯国家的总干事，也是自塞内加尔的阿马杜·马赫塔尔·姆博（1974年至1987年）之后第二位来自非洲的总干事。

成员资格与接纳

成员资格分为两个层级。正式会员国向大会派出代表团，大会由教科文组织会员国的代表（即各代表团）以及准会员组成。准会员资格授予不自行开展国际关系的领土和团体；会员国门户网站显示，目前有12个准会员。

不同身份的接纳规则有所不同。对于非联合国成员的国家，接纳需要本组织执行局的推荐，并需要出席并投票的会员国在大会上以三分之二多数赞成通过（弃权票不计为有效票）。新接纳的国家只有在完成宪章规定的手续后，才能成为正式会员。该宪章在伦敦的英国政府档案馆开放签署。

2011年巴勒斯坦的加入即遵循了这一程序。教科文组织执行局的58名成员以投票方式（40票赞成、4票反对、14票弃权）同意授予其正式成员资格。2011年10月31日，大会以107票赞成、14票反对、52票弃权通过了这一决定。巴勒斯坦于2011年11月23日批准宪章后，其会员资格正式生效。教科文组织各页面对总数的表述不一致：会员国门户网站给出的数字是194个会员国和12个准会员，而2011年的记录则称巴勒斯坦的加入使会员国总数达到195个。美国表示，巴勒斯坦作为国家加入教科文组织，将触发长期存在的立法限制，迫使美国停止向教科文组织缴纳捐款。相关的资金影响在关于退出与改革的章节中有所讨论。

教育项目

从宗迪恩到可持续发展目标4的全球目标

自1990年以来，教科文组织的教育议程一直围绕一系列全球性目标展开。泰国宗迪恩会议标志着全球普及基础教育、消除文盲的努力进入新阶段。其六项目标涵盖幼儿、青少年和成年人，既包括正规学校教育之内的学习者，也包括之外的学习者。各国政府受邀依据本国国情和能力，在这一框架内制定各自的国家目标。

十年后，约1100名与会者齐聚塞内加尔达喀尔召开世界教育论坛，并评估了一个事实：许多国家距离宗迪恩设定的目标仍相去甚远。《达喀尔行动纲领》重申了这些承诺，提出六项可衡量的目标，并再次确认到2015年实现全民教育的承诺。这些目标要求扩大幼儿保育，提供免费且义务的优质小学教育，为青少年和成年人创造学习机会，将成人识字率提高50%（尤其是女性），实现性别平等，并提升学校教育各个方面的质量。论坛还确认教科文组织为牵头机构，负责协调其他致力于实现这些目标的组织。

2015年的期限被延续到可持续发展目标之中。可持续发展目标4旨在到2030年实现包容、公平的优质教育，教科文组织担任其监测工作的保管机构。从全民教育转向可持续发展目标4，使议程从基础教育扩展到中等后教育的参与、学习成果和终身学习。

监测：全球教育监测报告与联合国教科文组织统计研究所

《全球教育监测报告》是教科文组织追踪进展的主要工具。基于其双重使命，该报告系统地监测第四项可持续发展目标（教育）各项指标的进展，同时考察国家和国际战略如何应对入学机会、质量和经费等议题。2026年版开启了题为《2030年倒计时》的三部分系列报告的第一部，旨在梳理教育在入学机会与公平（2026年）、质量与学习（2027年）以及相关性（2028/29年）方面的进展。其关于入学机会的研究结果已于2026年3月在巴黎发布。报告警告，全球仍有2.72亿儿童、青少年和青年失学，并借助35个国家的案例研究，解释为何一些教育体系的改善速度快于其他体系。

总部位于蒙特利尔的联合国教科文组织统计研究所负责汇编可进行国际比较的入学和学习数据，这些数据是上述报告以及可持续发展目标4指标的基础。两者共同提供了关于学校参与和学习成果的大部分公开证据，不过《全球教育监测报告》也强调，其自身的统计数据可能存在其他解读方式。

识字、教师与紧急情况下的教育

成人识字始终是一项持续的优先事项。宗迪恩会议降低了此类承诺的标准，选择了一个较为温和、理论上可以实现的目标：到2000年将文盲率减半，而非彻底消除文盲。达喀尔随后以50%的目标重申了这一承诺。此后的评估表明，识字仍是较为顽固的差距之一，尤其是在女性以及农村或受冲突影响地区的人群中。

教师政策是另一核心领域。教科文组织与各国政府合作开展教师招聘、培训、专业标准和工作条件方面的工作。近期监测中，合格教师短缺被列为主要障碍之一，与资金缺口和数字鸿沟并列。

教科文组织的紧急情况工作重点在于：在武装冲突、流离失所和自然灾害期间，让儿童和青少年持续学习；并在危机结束后，帮助各国教育主管部门重建教育体系。这包括支持难民学习者，并在其证件遗失的情况下协助认可其学历。

高等教育：资历认可、教席与网络

教科文组织的高等教育工作以学历资格的认可为核心。《关于高等教育资历承认的全球公约》于2019年11月在教科文组织第40届大会上通过，并于2023年3月5日生效。这是联合国首个具有全球适用范围的高等教育条约。该公约确立了公平、透明且无歧视地认可高等教育学历的普遍原则，并促进难民学历的认可，即使在缺乏书面证明的情况下也是如此。截至2026年7月，已有42个国家批准该公约。它与教科文组织自20世纪70年代起维护的区域资历互认公约相互补充。

除条约外，教科文组织教席是以大学为基础的合作伙伴关系，围绕该组织确定的优先主题开展研究、教学和培训。联系学校项目网络则将中小学、教师培训机构及其他教育机构与教科文组织的优先事项相连，包括可持续发展教育、全球公民教育和和平教育。这两种机制都将教科文组织的议程从政府间谈判延伸到了机构实践之中。

自然科学与海洋

海洋科学与联合国十年

教科文组织的政府间海洋学委员会（IOC）是该组织海洋科学的主要机构。联合国大会委托IOC筹备并执行“联合国海洋科学促进可持续发展十年”（2021至2030年）的海洋科学计划。该十年于2017年宣布，旨在回应2016年发布的《第一次世界海洋评估》，该评估认为大部分海洋已严重退化。该倡议与2030年议程的最后十年同步推进，并支持可持续发展目标14（水下生命）的目标。其计划领域包括研究、观测系统、能力建设、海洋空间规划和海洋风险削减。

该十年是一个协调框架，而非单一的研究基金。组织者强调，人类对海洋的了解非常有限：2017年宣布该十年时的总干事指出，海洋覆盖了全球71%的面积，但探索程度不到5%。截至2025年年中，IOC报告已有61个经认可的全球计划和500多个国家及区域项目，这表明该十年依赖组织之外的伙伴来开展工作。

生物圈保护区与全球地质公园

自然科学工作中的生物圈部分由“人与生物圈”（MAB）计划负责。该计划由教科文组织于1971年启动，旨在鼓励自然资源管理领域的跨学科研究、示范和培训。该计划的网络以指定地点为基础。截至2026年6月，来自145个国家的797个地点（其中包括22个跨境地点）已列入世界生物圈保护区网络。每个保护区应发挥三项职能：保护、可持续的社会经济发展，以及为研究和监测提供后勤支持。保护区由各国政府提名，仍受其所在国主权管辖，但其地位获得国际承认。新的指定每年由该计划的国际协调理事会作出，该理事会的轮值成员来自34个成员国。

教科文组织全球地质公园称号是较新的设立项目。该称号创设于2015年，用于认定具有国际意义的地质遗产。地质公园作为单一的统一地理区域进行管理，其中具有国际地质意义的地点和景观以保护、教育和可持续发展的整体理念加以管理。全球地质公园网络是教科文组织运营全球地质公园的官方合作伙伴，在最近一次名录公布时，该网络拥有51个国家的241个地质公园。教科文组织还尝试将这一概念推广到地质公园稀少的地区，尤其是非洲、阿拉伯国家和小岛屿发展中国家。生物圈保护区、自然类世界遗产地和地质公园共同保护了超过1300万平方千米的陆地和海洋。教科文组织将这一成果与昆明—蒙特利尔框架中“到2030年保护30%陆地和海洋”的目标联系起来（与自然类世界遗产地和全球地质公园一道，它们在教科文组织的框架下保护了超过1300万平方千米的陆地和海洋生态系统）。

淡水与国际水文计划

淡水工作主要通过政府间的国际水文计划（IHP）开展。该计划自1975年起由教科文组织实施，旨在支持水文研究、水资源教育，以及跨界河流和含水层的管理。IHP的研究成果为《世界水发展报告》提供依据。该报告是对淡水资源状况、用水情况和治理的定期评估，由联合国世界水评估计划编写，通常在世界水日前后发布。该报告是决策者的重要参考，涵盖的议题从水质、由气候变化引起的波动，到水、能源与粮食之间的关联。

科学政策工具与合作

教科文组织的科学政策工作使用多种工具。《教科文组织科学报告》是对研发支出、人力资源和国家科学政策的定期全球调查，是成员国比较各自表现的基准。《开放科学建议书》由大会于2021年11月通过，为研究成果的开放获取、开放数据以及开放教育和研究资源确立了共同原则，并要求成员国制定与这些原则相符的国家政策。除上述工具外，教科文组织还通过其政府间计划（IOC、MAB和IHP）以及能力建设项目开展科学合作，这些项目将发展中国家的实验室、大学和国家主管部门联系起来。这些计划以自愿参与的方式运作，因此其成效取决于成员国和伙伴提供的资金支持与参与程度。

文化遗产与世界遗产体系

教科文组织在有形遗产方面的标准制定，源于战争以及更广泛的发展压力对纪念性建筑造成的破坏。1954年《关于发生武装冲突时保护文化财产的海牙公约》要求各国在敌对行动期间保护纪念建筑、博物馆和藏品，并设计了一个用于标示受保护场所的独特标志。1970年《关于采取措施禁止和防止文化财产非法进出口和所有权非法转让的公约》则针对问题的另一面，即文物的掠夺和跨境买卖，要求各国限制赃物贸易，并就文物归还开展合作。这两项公约都只对批准它们的国家具有约束力。

最引人注目的早期行动是抢救努比亚的阿布辛贝神庙。阿斯旺高坝的修建威胁到拉美西斯二世的岩石神庙，纳赛尔湖在大坝后方形成后，这些神庙将被淹没。1964年至1968年间，建筑群被切割成1000多块石块，整体向内陆移动约200米、升高65米，并在一座人工小山上重新组装，外立面后方还设置了混凝土穹顶。费用约为4000万美元，由埃及政府与一场国际募捐活动共同承担，后者吸引了50多个国家的捐助。这次行动为教科文组织此后的抢救行动树立了范例，其中"重大纪念物属于全人类"的原则也成为1972年公约的基础。

1972年《世界遗产公约》

1972年通过的《世界遗产公约》确立了具有"突出普遍价值"的遗产名录，并设立了一个政府间机构负责运作。世界遗产委员会由缔约国选出的21名成员组成，每年召开一次常会。申报的遗产必须符合十项遴选标准中的至少一项，其中六项适用于文化遗产，四项适用于自然遗产。文化遗产的申报由国际古迹遗址理事会提供咨询意见进行评估，自然遗产的申报则由世界自然保护联盟提供咨询意见，该联盟是自然保护领域的官方咨询机构。随后，委员会决定是否列入某处遗产、推迟审议申报、要求补充材料后再议，还是予以驳回。

2026年7月19日至29日在釜山举行的第48届会议新列入25处遗产（文化遗产19处、自然遗产5处、混合遗产1处），使名录总数达到1273处。其中三处新增遗产分别位于科摩罗、圣多美和普林西比以及南苏丹，是这些国家首次有遗产列入名录。各项决定均以协商一致的方式通过，本届会议还处理了若干此前被转交复议或推迟审议的申报。

《濒危世界遗产名录》

《公约》第11条第4款设立了《濒危世界遗产名录》，收录面临严重且具体威胁、需要"重大行动"和外部援助的遗产。危险分为两类：确定的危险，即具体且迫在眉睫；潜在的危险，即可能造成有害影响的威胁。典型成因包括武装冲突、地震、污染、偷猎、失控的城市化以及不受约束的旅游开发。列入该名录旨在提醒国际社会并促使采取纠正措施，委员会并不将其视为一种制裁。列入名录还使遗产有权获得世界遗产基金的援助，例如专家考察、培训和设备支持。

委员会会审阅每处已列入名录遗产的保护状况报告，2026年它审议了147处遗产的保护状况。在釜山会议上，委员会将六处遗产列入濒危名录，包括黎巴嫩的提尔和阿默勒山城堡、乌克兰的陶里克赫尔松涅索斯、巴勒斯坦国的塞巴斯蒂亚、南苏丹的博马—巴丁吉洛迁徙景观，以及帕拉马里博历史内城。委员会同时将维也纳历史中心移出名录，该遗产于2017年因高层建筑而被列入。由于名录数量在每届会议上都会变动，不同来源报告的濒危名录遗产总数并不一致。

主权、申报与认可

这一体系建立在国家主权与国际认可之间的张力之上。申报必须由遗产所在地的缔约国提交，因此委员会不能自行主动将某处遗产列入名录。《操作指南》还要求在将遗产列入濒危名录之前，与相关国家进行协商。列入名录可以带来声望、旅游收入和资金，这使各国政府有动机提出申报，但也可能使遗产成为国内外争议的焦点。

边界争端是最敏感的领域。当一处遗产横跨有争议的边界，或位于争议领土之上时，委员会通常会以不预先判定任何一方领土主张的方式处理相关事务，确保其决定不偏向任何一方。此类案例可能导致申报被推迟审议、要求修订边界或设立缓冲区，或引发关于管理责任的长期协商。结果是，名录既反映了关于普遍价值的科学判断，也反映了谁控制并界定某处遗产的政治现实。

非物质文化遗产、文献遗产与文化多样性

2003年公约与非物质文化遗产

《保护非物质文化遗产公约》于2003年10月17日经大会通过，2006年生效，当时已有三十个国家交存了批准书。该条约设立了两份名录和一份登记册。其中，代表作名录由委员会根据缔约国的请求编制并公布，旨在提高非物质遗产的可见度，并鼓励尊重文化多样性的对话。另设《需要紧急保护的非物质文化遗产名录》，旨在为面临危险的遗产调动国际合作。只有已批准该条约的政府才能提交申报。每份申报材料必须满足五项标准，其中三项同时适用于两份名录，缺任何一项即被驳回。

该条约在保护对象和理念上不同于有形遗产保护。非物质遗产被视为活态的遗产：保护措施旨在确保各种实践、知识和技能得到持续更新，并传承给后代。起草者还希望纠正旧有遗产体系中的一种失衡。该体系偏重纪念性遗址，而该条约承认那些没有纪念性形态的文化实践。代表作名录常被称为《世界遗产名录》的非物质对应物。2008年至2016年间，委员会在代表作名录上列入了365项，在紧急保护名录上列入47项，在优秀保护实践名册上列入17项。

文献遗产与“世界记忆”项目

“世界记忆”项目由教科文组织于1992年创立，旨在防止文献遗产不可挽回地丧失。文献遗产包括纸质材料、视听媒介和数字载体。其国际名录于1995年设立，1997年公布了首批入选项目。名录涵盖被认为具有全球意义的手稿、口述传统、视听资料以及图书馆和档案馆藏。申报由国际咨询委员会审查，总干事批准推荐的条目。该项目还鼓励设立国家和地区委员会及名录，关注地方性较强的资料。

入选项目分批次增加，因此总数随时间变化。2023年，教科文组织宣布新增64项馆藏，使总数达到494项。之后，印度政府的一个网页给出的数字为来自193个国家的570项，反映了后续的新增。近期批次包括与奴隶制历史相关的馆藏和妇女档案，以及《世界人权宣言》和1991年《温得和克宣言》（关于新闻自由）等国际合作的记录。

2005年《保护和促进文化表达多样性公约》

大会于2005年10月20日以148票对2票通过了《保护和促进文化表达多样性公约》。推动该条约的是希望使文化政策免受贸易自由化冲击的文化部长们。公约的宗旨承认文化表达的双重属性，即它既是贸易对象，也是文化价值的载体，并确认各国政府制定文化政策的主权权利。第7条要求缔约方促进多样性，第8条允许采取措施保护面临危险的文化表达，第9条要求每四年提交一次报告。第16条规定，在国际交流中，应给予发展中国家的艺术家和文化商品优惠待遇。

与贸易规则的关系是谈判中的主要争议点。一些评论者认为，该条约会阻碍美国电影和媒体的传播；美国则认为，条文可能被误读为允许设立新的贸易壁垒。该条约与世界贸易组织的关系在第20条中未得到解决，该条的措辞可以作两种方向的解读。各来源报告的缔约方数量不一：一个来源为153个，另一个为152个。

创意城市网络

教科文组织创意城市网络于2004年启动，将那些选择以创造力作为战略发展资源的城市联系在一起。成员城市按创意领域分类，包括工艺与民间艺术、设计、电影、美食、文学、媒体艺术和音乐等。加入网络有助于城市交流经验、发展本地创意产业，并推动文化在城市规划中发挥作用。该网络旨在帮助城市将文化生产作为地方经济和社会发展的驱动力。

传播、信息与表达自由

宪章依据

教科文组织的传播职能始于1945年的组织章程。第一条指示本组织建议缔结国际协定，以促进思想通过文字和图像、借助一切大众传播手段自由流通。序言则将此与更广泛的信念联系起来，即思想与知识的自由交流，起草者认为这有助于增进各国人民之间的相互理解。在该组织自身的法律评注中，这一措辞被解读为授权教科文组织保护和促进网上及网下的表达自由。表达自由被视为该组织媒体工作的基础，新闻自由和获取信息则是其必然推论，这也是传播事务被纳入核心方案、而非仅作为附带活动的原因。

这一条款在二战后得到了具体落实，而1990年冷战结束又开启了新的阶段。在总干事费德里科·马约尔（Federico Mayor）召集的一次圆桌会议上，柏林墙倒塌仅数周之后，会议随即促成了1991年的温得和克研讨会，该研讨会聚焦于中欧和东欧媒体的民主化。会议形成的宣言成为独立、多元媒体以及转型社会中促进表达自由的重要参考。

新闻自由与记者安全

教科文组织/吉列尔莫·卡诺世界新闻自由奖设立于1997年，以哥伦比亚记者吉列尔莫·卡诺·伊萨（Guillermo Cano Isaza）命名。他于1986年12月17日在波哥大自家报社的办公室门前遭枪杀。该奖项奖金为25,000美元，每年在世界新闻自由日（5月3日）颁发。获奖者由独立的媒体专业人士评审团选出。2026年的奖项授予了苏丹记者协会。其获奖理由记录了自2023年冲突爆发以来32名记者的死亡，以及针对媒体工作者的数百起侵权事件。颁奖典礼于5月4日在巴黎总部举行，由总干事哈立德·阿尔-埃南尼（Khaled El-Enany）颁奖。

除该奖项外，教科文组织还经常公开谴责针对记者的袭击事件。每当有媒体工作者遇害，尤其是在冲突地区或有罪不罚现象严重的地方，总干事都会发表声明。这项工作依赖于个案监测以及成员国的报告，并将新闻业的安全与民主和问责制等更广泛的问题联系在一起。

媒体发展与信息素养

媒体发展工作主要通过“国际传播发展计划”开展。该计划是一个政府间机构，致力于支持发展中国家的独立媒体、培训工作以及机构能力建设。“全民信息计划”与之相辅相成，将政府、图书馆、档案馆和公民社会纳入关于信息获取的共同政策对话之中。媒体与信息素养是该组织通过课程和教师培训加以推动的领域，旨在帮助公民负责任地查找、评估和创造信息。该组织认为，这对抵御错误信息和虚假信息至关重要。

互联网普遍性与数字治理

该组织对网络传播的处理方式以“互联网普遍性”这一概念为框架。大会于2015年通过了这一框架。它建立在四项原则之上，该组织将其概括为ROAM：互联网以人权为基础（Rights），应当是开放的（Open），应当对所有人可及（Accessible），并且应由多利益攸关方参与培育（Multistakeholder）。一套包含303项指标的体系使各国利益攸关方能够依据这些原则评估本国的互联网环境，其中109项被称为“核心指标”，用于更快速的评估。已有四十多个国家参与了第一代评估。

2024年推出的修订框架将核心问题缩减为49个，核心指标缩减为88个。该框架还更新了隐私、平台治理、有意义的连接以及儿童权利等主题，并新增了数字技术的环境影响和人工智能两个维度。这些更新将传播政策与更广泛的数据治理、数据隐私和数字鸿沟议程联系起来，也与本文其他部分所述的开放科学和数字获取方案相衔接。

伦理与规范性文书

教科文组织在伦理领域的标准制定工作起源于人类遗传学，之后扩展到生物伦理学。《世界生命伦理与人权宣言》（2005年）由一个独立的专家小组——国际生命伦理委员会——起草，随后由成员国进行磋商。各国政府在2005年的两次政府专家会议上完成了文本定稿，并于2005年10月19日在第三十三届大会上以"鼓掌通过"的方式予以核准。该宣言的涵盖范围很广：它涉及尊重人的尊严和人权，个人利益优先于科学或社会的单一利益，行善与不伤害原则，自主权，知情同意，对无法表示同意者的保护，以及对弱势群体的特别关注；同时还规定了专业诚信，并要求设立独立、多学科且多元化的伦理委员会。由于它属于宣言类文件，不具约束力，成员国必须将其纳入国家法律、法规或政策，才能产生效力。此外，把生命伦理学与国际人权法结合起来的做法也受到批评，一些观察者认为应当将生命伦理学与人权分开考虑。

为这项工作提供支持的咨询机构是世界科学知识与技术伦理委员会（伦理学）。教科文组织于1998年设立该委员会，作为咨询机构和反思论坛。它由十八位以个人身份任命的主要学者和十一名当然成员组成。其任务是制定伦理原则，为决策者提供超出纯经济考量的判断标准。其议程曾涵盖环境伦理，涉及的议题包括气候变化、生物多样性、水资源与灾害防范、纳米技术伦理、信息社会技术引发的问题、科学伦理以及性别问题等。该委员会的建议提交给总干事，而不是直接提交给成员国。

《人工智能伦理问题建议书》（2021年）是这类文书中最新的一份重要文件。2021年11月，教科文组织的193个成员国签署了该建议书，这是该领域第一份全球性的规范性文书。一些与教科文组织相关的摘要给出的成员国数量为194个，因此具体数字取决于资料来源和时间。该建议书提供了一个框架，以确保人工智能的发展符合人权和人的尊严的促进与保护、环境可持续性、公平、包容以及性别平等。由于各国的准备程度不一，教科文组织承诺提供两项实施工具。第一项是"准备情况评估方法"，这是一种宏观层面的工具，帮助各国了解自身在以合乎伦理和负责任的方式实施人工智能方面处于什么水平。第二项是"伦理影响评估"，这是一种在整个生命周期内评估单个人工智能系统的方法。准备情况工具于2022年12月13日正式推出。一份第三方摘要称，更新版本"RAM 2.0"随后于2026年9月发布，并增加了来自妇女、残疾人和原住民的意见。其评估内容涵盖一国在法律、社会、经济、教育和技术层面对人工智能的准备程度。

教科文组织的规范性文书分为三类，法律效力各不相同。公约是各国批准的条约，因此对加入的国家产生有约束力的义务。建议书和宣言则是针对各国政府的不具约束力的原则性声明，依靠道义和政治压力，并期望各国调整本国法律。监督机制也遵循同样的模式：公约通常要求缔约国定期向审查遵约情况的机构提交报告，而不具约束力的文书则通过自愿性的国家报告、同行交流以及上述评估工具进行跟踪。《生命伦理学宣言》和《人工智能建议书》都属于不具约束力的一类，而《人工智能建议书》的实施机制是为其赋予实际效力所做的有意努力。与其他国际文书不同，《人工智能建议书》专门设计了监测章节，这使它有别于许多早期文本。

教科文组织还把教育视为应对种族主义、歧视和仇恨的手段。其1960年通过的《反对教育歧视公约》是一项具有约束力的条约，要求批准国废除学校系统中的歧视性做法。其他工作则借助课程、教师培训和教学资源开展，涉及的主题包括纳粹大屠杀以及跨文化理解等。教科文组织的部分此类工作与地区性机构合作开展，其中包括欧洲联盟，双方将规范制定与成员国的实际项目结合起来。

资金、联合国体系与伙伴关系

教科文组织的财政主要来自两大渠道。第一是会费摊款，即成员国依据联合国分摊制度缴纳的强制性款项，它保障了财务稳定，也便于更好地进行资源规划。第二是自愿捐款，其形式多样，包括灵活型、专款专用型、多捐助方型和惠及捐助方自身的资金。该组织的综合预算框架将这些资金与创收基金归并在一起，因此正规预算只是方案活动可用资源总额中的一部分。

两类资金的比例决定了教科文组织能够开展的工作。信托基金是预算外收入的主要类别，指政府、组织、基金会和私营企业提供的、用于符合本组织宗旨之活动的捐款，由教科文组织代表捐助方并应其要求实施。捐助方往往更偏好专款，因为这类资金能带来看得见的短期成果。世界遗产中心指出，遗产工作仍依赖数量有限的捐助方，其中多为双边政府合作伙伴，这使其在财务上十分脆弱。联合国系统内的批评者认为，大量专款使决策权脱离了理事机构，因为自愿捐款的规模，以及专款的性质和范围，均由各捐助方自行决定。这种失衡也与成员国的摊款有关：美国于2003年重返后，国会每个财政年度拨付的会费摊款在7300万至8400万美元之间，约占教科文组织年度正规预算的22%。扣缴此类款项会立即造成资金缺口，美国从2012财政年度至2014财政年度曾停止向教科文组织拨款。

欠款和资金缺口会直接影响人员配置与外地网络。秘书处编制的2026至2027年度修订版方案与预算显示，工作推进受限，落实优先事项和动员额外资源的能力有限，并列出了员额削减情况，包括撤销14个员额，以及随工作人员退休而暂停的其他员额。该文件还指出，人员削减导致技术能力下降。改革措施包括将活动下放至外地办事处，同时保留一部分资源在总部，以维持法定职能。这些应对措施处于联合国更广泛的流动性危机之中。联合国2026年正规预算约为2.7亿美元，比2025年37.2亿美元的预算低7.25%，同时计划撤销2900个职位。教科文组织的预算与该正规预算分开核准，维和特派团以及教科文组织、世界卫生组织等专门机构的预算也是单独核准的，但会费摊款面临的同样压力也波及整个系统。欠款是该系统的核心问题，截至12月1日，欠款总额为15.86亿美元。

教科文组织与联合国系统其他部分的协调通过多种渠道进行。其伙伴关系战略承诺更积极地参与联合国国别工作队的实质性事务，探索建立伙伴关系、动员资源的新途径，从而将其工作与更广泛的联合国改革议程联系起来。在国家层面，其存在得到教科文组织全国委员会的支持，该委员会负责与合作伙伴联络，并支持教科文组织在国家层面与合作伙伴开展合作。教科文组织的资助名录还将国际金融机构和地区机构列为捐助方，包括世界银行/国际复兴开发银行/全球教育伙伴关系以及欧洲联盟。与其他政府间机构的合作被描述为与众多具有全球和地区使命的政府间组织开展的合作，双方共享价值观和目标；该组织在联合国系统及其协调机制内开展工作。

与非国家行为体的伙伴关系已成为融资模式中日益重要的一部分。教科文组织表示，它正在超越传统的融资模式，与政府、私营部门、基金会及其他机构建立伙伴关系。其私营部门伙伴包括企业（含中小型企业）、国家级、国际级和跨国公司、慈善及企业基金会、金融机构以及私人个人。基金会享有正式地位：根据关于与基金会关系的指令，教科文组织与33个基金会建立了官方关系。近期一个例子是与Omenaa基金会签订的为期三年的框架协议，根据该协议，该基金会承诺向教科文组织捐助100万欧元，用于支持教育、文化、遗产和创意经济。

城市和专业网络构成另一类伙伴。通过与城市网络和城市计划的合作，教科文组织正在开展区域和地方发展战略方面的工作，并在城市之中及与城市合作开展项目。例如，创意城市网络旨在加强那些已将创造力视为可持续发展战略要素的城市之间的国际合作。大学和学校则通过教科文组织教席和UNITWIN网络、联系学校网络以及UNEVOC职业院校网络参与其中，这些网络共同将教科文组织在教育、科学和遗产领域的工作带入课堂、校园和当地机构。

退出、争议与改革

美国的退出与重返

华盛顿三次退出教科文组织，其中最长的一次缺席时间为1984年至2003年。美国是1945年的创始成员国，但于1984年退出，理由是对财务管理不善的担忧，以及认为该组织对美国利益存在偏见。美国于2003年重新加入。第二次退出由特朗普政府于2017年宣布，理由是该组织存在反以色列偏见，该决定于一年后生效。国务院发言人希瑟·瑙尔特（Heather Nauert）将此举与教科文组织不断增长的欠款、该组织进行根本性改革的必要性，以及持续存在的反以色列偏见联系起来。按照当时的安排，美国本应承担该组织五分之一的经费。拜登政府于2023年重新加入该组织，理由是美国缺席使中国和其他战略竞争对手得以影响该组织制定的标准。

第三次退出于2025年7月宣布。特朗普政府于2月下令审查美国的成员资格，审查报告于5月提交白宫。2025年7月22日，美国通知总干事奥德蕾·阿祖莱（Audrey Azoulay），称决定退出，理由是继续参与不符合美国的国家利益。国务院指责教科文组织推动分裂性的社会与文化议题，并且过度关注联合国可持续发展目标，称其为与美国外交政策相悖的全球主义议程。白宫发言人安娜·凯利（Anna Kelly）称该组织"觉醒"（woke），并指出其多元化政策以及所谓亲巴勒斯坦、亲中国的偏向。退出将于2026年12月31日生效，在此之前美国仍是正式成员国。

2011年接纳巴勒斯坦与经费危机

2011年10月31日，大会投票决定接纳巴勒斯坦为正式成员国。投票结果为107票赞成、14票反对，52票弃权。根据一项法律规定，美国必须停止资助任何承认巴勒斯坦国的联合国机构，国务院因此宣布美国停止向教科文组织提供资金。涉及的金额相当可观：美国的捐款占该组织总预算的22%。华盛顿原定于11月支付6000万美元，但并未如期支付。以色列也宣布冻结其每年向教科文组织的缴款。

财务影响立竿见影。总干事伊琳娜·博科娃（Irina Bokova）报告称，该组织2011年预算出现6500万美元的缺口，新的承诺在审查期间被暂停。欠款随后产生了制度性后果：美国和以色列因未能按时缴纳会费，于2013年11月失去投票权，这一损失引发了该组织的重大财务危机，数百个工作岗位岌岌可危。

阿祖莱的任期与向埃尔-埃南尼的过渡

阿祖莱自2017年起担任教科文组织总干事，之后由哈立德·埃尔-埃南尼（Khaled El-Enany）接任。她对2025年决定的回应是，美国提出的理由与七年前如出一辙，尽管政治紧张局势已经缓和，而教科文组织仍是为具体的、以行动为导向的多边主义达成共识的少数论坛之一。

埃尔-埃南尼以172票（共174票）当选，成为首位来自阿拉伯国家的总干事，也是继阿马杜·马赫塔尔·姆博（Amadou Mahtar M'Bow）之后第二位来自非洲的总干事。他原定于2025年11月15日就职。他将其施政议程定位为"教科文组织80"改革，主要优先事项是提升该组织的效能、一致性和全球影响力。他强调跨部门性，鼓励各部门合作，避免各自为政，并以"一个教科文组织"的方式在各地开展工作。他还倡导更加分权的工作方式，并推动经费来源多元化。在非洲议题上，他的竞选主张强调能力建设、遗产融资，以及赋权非洲人民和机构。性别平等也是他与欧盟等伙伴重申的优先事项之一。

有争议的立场

教科文组织的支持者强调其多边作用。阿祖莱称2025年的退出决定与多边主义的基本原则相悖，并指出该组织在大屠杀教育和反犹太主义斗争方面的工作，以驳斥各种批评。2025年，美国犹太人委员会敦促华盛顿留在该组织，称阿祖莱在打击反犹太主义、仇恨言论和反以色列偏见方面发挥了积极作用。

美国政府内部的批评者则聚焦于议程范围和巴勒斯坦问题。国务院质疑该组织关注分裂性社会与文化议题，而1984年和2017年的退出决定则指向财务管理和欠款问题。一些观察人士认为，美国的脱离为其他大国留下了空间；一份报告引用的专家称，美国退出将使中国得以扩大其在联合国体系中的影响力。以色列外交部长则欢迎这一决定，称其有助于促进正义，并维护以色列在联合国体系中获得公平待遇的权利。

联合国 可持续发展目标 大屠杀

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