申根区

申根区由一组欧洲国家组成，这些国家取消了彼此边境之间对人员的常规检查，并对外部边境管制和短期停留签证实行共同规则。截至2026年10月13日，申根区共有29个国家：25个欧洲联盟成员国，以及四个参与申根合作的非欧盟国家——冰岛、挪威、瑞士和列支敦士登。申根区得名于卢森堡的申根村，最初的协定于1985年在此签署。(consilium.europa.eu)

申根制度便利了旅行、跨境通勤以及经济和社会交流，同时要求各国在外部边境管理、警务和信息共享方面开展合作。申根区与欧盟成员资格、欧盟关税同盟及欧元区是不同的概念：取消对人员的边境检查并不意味着消除国界，也不会单独赋予人们在另一国家工作或定居的权利。申根区的运作将各国行政管理与欧洲层面的法律标准、监督和保障措施相结合，其中包括允许在特殊情况下临时恢复内部边境管制的规定。(home-affairs.ec.europa.eu)

起源与历史发展

申根合作建立在此前有关跨越国界的区域安排之上。1960年的《比荷卢公约》将比利时、荷兰和卢森堡之间边境上的人员检查转移至三国共同的外部边境，为后来的申根制度提供了先例。在欧洲共同体内部，各国政府对于人员自由流动应在多大程度上意味着取消边境检查，意见不一。因此，五个国家选择通过单独的政府间协议推进合作，而非等待共同体层面达成统一安排。1985年6月14日，比利时、法国、德国（当时的西德）、卢森堡和荷兰在“玛丽·阿斯特里德”号船上签署了《申根协定》。当时，该船位于卢森堡申根村附近的摩泽尔河上，靠近法国和德国边境。签署人包括法国欧洲事务国务秘书卡特琳·拉吕米埃和卢森堡外交事务国务秘书罗伯特·戈培尔。协定以这个村庄命名。（benelux.int）

1985年的协定设想逐步取消共同边境上的检查；协定的签署并未立即建立一个实际运作的免边境检查区域。1990年6月19日签署的实施公约，为实现这一目标规定了所需的具体安排。公约将取消内部边境检查与共同的外部边境要求、统一短期停留签证的办理程序、警务和司法合作，以及用于交换人员和物品警报信息的申根信息系统结合起来。1995年3月26日，最初的五个签署国与西班牙、葡萄牙一同取消了内部边境上的常规人员检查，申根制度由此开始实际实施。因此，签署、批准和实际实施是不同的阶段，后续扩员也体现了这一区别。（eur-lex.europa.eu）

最初，申根合作在欧洲联盟的制度框架之外运作。1997年签署、1999年5月1日生效的《阿姆斯特丹条约》将申根协定及其实施措施——即申根既有规范——纳入了这一框架。这改变了相关规则制定和发展的制度基础，但并未使参与申根与欧盟成员资格等同。与此同时，意大利和奥地利于1997年取消了内部边境检查，希腊随后于2000年取消。2001年3月25日，申根制度的实施范围扩大至丹麦、芬兰、瑞典、冰岛和挪威。北欧各国协调参与申根，兼顾了当地既有的区域护照安排；冰岛和挪威则以非欧盟联系国身份参与。（home-affairs.ec.europa.eu）

2007年12月的扩员使另外九个国家加入了实际实施申根制度的区域：捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚。瑞士于2008年12月12日加入，并于2009年3月29日取消了内部航空线路上的边境检查；列支敦士登随后于2011年加入。瑞士和列支敦士登通过联系安排而非欧盟成员资格加入，使申根地区进一步扩大。克罗地亚于2023年1月1日加入，当天取消了其内部陆地和海上边境检查。其内部航空边境检查于2023年3月26日终止，这一单独确定的日期是为了配合航空公司航班时刻表的季节性调整。（home-affairs.ec.europa.eu）

保加利亚和罗马尼亚则经历了进一步的分阶段实施过程。在取消内部边境检查之前，两国就已实施申根框架的部分内容，包括外部边境管控、警务合作和信息交换。欧盟理事会于2023年12月30日通过的一项决定，使其余申根规定自2024年3月31日起适用于两国，并从当天起取消内部航空和海上边境的人员检查，同时保留陆地边境检查。2024年12月12日，理事会决定自2025年1月1日起，取消这两个国家与其他申根国家之间以及两国相互之间内部陆地边境上的剩余检查。因此，航空和海上边境阶段与后来的陆地边境阶段，是实际实施过程中的两个不同里程碑，而不能笼统地视为一个单一的加入日期。（consilium.europa.eu）

成员及领土适用范围

截至 2026年10月13日，申根区包括 29个国家：25个欧盟成员国和4个非欧盟联系国。下表列出的是实际实施日期，而非条约签署日期。对于分阶段实施的国家，所列日期分别表示不同类型内部边境取消检查的时间，并不说明目前是否正在实施例外的临时边境管制。(consilium.europa.eu)

爱尔兰享有不参与这一无内部边境检查区域的豁免权，并保留自身的签证制度。不过，爱尔兰仍参与部分申根警务和司法合作措施；其与申根信息系统的连接于2021年3月15日正式启用。塞浦路斯的情况则有所不同：自2004年加入欧盟以来，申根既有法律规范便对其具有约束力，但实施取消内部边境检查的规定，仍须通过评估，并由欧盟理事会一致通过决定。这些检查尚未取消，塞浦路斯也不签发申根签证。因此，参与个别合作机制本身并不意味着已被纳入无内部边境检查区域。(gov.ie)

申根区的领土适用范围并不涵盖每个参与国的全部领土。法国的欧洲领土，包括科西嘉岛，属于申根区，但其海外领土不在其中。这些海外领土包括法属圭亚那、瓜德罗普、马提尼克、留尼汪和马约特，以及法属波利尼西亚、新喀里多尼亚等海外属地；即使某一领土属于欧盟，也仍被排除在申根区之外。荷兰的适用范围同样仅限于欧洲领土：阿鲁巴、库拉索、圣马丁、博奈尔、圣尤斯特歇斯和萨巴实行独立的加勒比地区入境制度。加勒比签证并非申根签证，不过，加勒比地区的规定允许某些申根签证或居留许可的持有人免办当地签证。(france-visas.gouv.fr)

在丹麦王国内，格陵兰和法罗群岛均不属于申根区；普通申根签证并不自动赋予持有人进入这两地的权利。挪威的斯瓦尔巴群岛也被排除在外，因此往返斯瓦尔巴群岛与挪威本土须跨越申根区边界。反过来，与欧洲大陆相距遥远也不一定意味着不属于申根区：葡萄牙的亚速尔群岛和马德拉群岛，以及西班牙的加那利群岛，均适用申根既有法律规范。这些差异反映的是各地适用的领土安排，而非仅仅取决于某一领土是否为岛屿，或是否位于欧洲大陆之外。(thedanishparliament.dk)

摩纳哥、圣马力诺、梵蒂冈和安道尔均不是申根区的正式参与国。摩纳哥的入境制度与法国紧密衔接：对于以摩纳哥为主要目的地的访问，法国领事馆会签发申根短期签证。圣马力诺和梵蒂冈与意大利之间的边境开放，但这种实际上的通行便利并不赋予它们成员资格。安道尔仍处于申根区之外，也不要求游客办理其本国旅游签证；不过，通常经法国或西班牙进入安道尔，仍须符合申根入境条件，包括在需要签证的情况下取得再次进入申根区的许可。边境开放、承认邻国签证以及地理上的通达性，都不同于正式参与申根区。(en.wikipedia.org)

法律框架与机构职责

申根既有规范是规范申根合作的一整套协定、实施决定及后续立法，而非单一条约。其最初组成部分包括1985年《申根协定》、1990年实施公约、加入文书以及该公约执行委员会的决定。理事会第1999/435/EC号决定界定了这套既有规则，以将其纳入欧洲联盟框架；第1999/436/EC号决定则为其中各项规定确定了法律依据。1999年《阿姆斯特丹条约》生效后，申根合作被纳入欧盟机构体系，后续立法又修改或取代了部分原有安排。因此，对于参与申根合作的欧盟国家，其义务主要源于欧盟法及相关条约议定书；对于非欧盟参与国，联系协定则构成其与申根既有规范及其后续发展之间的法律纽带。(eur-lex.europa.eu)

两部条例分别规范了这一框架的不同方面。《申根边境法典》，即2016年3月9日第2016/399号欧盟条例，规范人员跨境流动：它确立了不实施常规内部边境管制的原则，规定了外部边境检查和监控的规则，以及临时恢复内部边境管制的条件。该法典是对先前第562/2006号欧洲共同体条例的编纂整理，此后又经过修订。《签证法典》，即2009年7月13日第810/2009号欧洲共同体条例，规范短期停留签证和机场过境签证的签发程序与条件，包括领事机构的权限、申请审查、决定及申诉。其短期停留适用范围是任意180天内不超过90天的访问，而非各国授予的长期居留许可。领事机构作出的签证决定与边境机关作出的准许入境决定，在法律上是相互独立的：持有签证并不自动赋予入境权。(eur-lex.europa.eu)

具体执法工作仍主要由各国负责。边境部门开展检查和监控，领事机构审查签证申请，指定的国家机关履行相关警务和移民管理职能。《边境法典》要求各国配备充足的人员和资源，以有效管控外部边境；《签证法典》则将审查和决定职责主要交给领事机构，同时规定了特定例外和代办安排。这些国家层面的职责有别于欧洲委员会的监督和立法职能。委员会通常负责提出欧盟立法提案、监督欧盟法的遵守情况，并可对欧盟成员国启动侵权程序，最终依据《欧洲联盟运行条约》第258条，将未履行条约义务的行为提交欧洲联盟法院审理。(eur-lex.europa.eu)

代表成员国政府的欧盟理事会与欧洲议会通常通过普通立法程序共同通过边境和签证立法；上述两部法典均经这一程序通过。在完成规定的评估后，理事会还作出决定，授权全面适用申根规则并取消内部边境检查。欧洲联盟法院在条约赋予的管辖范围内进行司法审查，包括就侵权案件作出判决，以及应各国法院请求，就欧盟措施的解释或有效性作出初步裁决。例如，该法院于2022年4月26日在合并审理的C-368/20和C-369/20号案件中作出的判决，解释了当时适用的、对连续实施内部边境管制的限制，表明各国的具体执行决定仍须受到欧盟法的约束。(eur-lex.europa.eu)

各国参与申根合作的方式并不相同。根据第22号议定书，丹麦通常不参与通过条约中自由、安全与司法领域条款下的措施，也不受这些措施作为欧盟法的约束。对于该议定书涵盖的、发展申根既有规范的措施，丹麦可在理事会通过后的六个月内决定是否在国内实施；接受措施即意味着丹麦依据国际法，对受该措施约束的其他成员国承担义务。冰岛、挪威、瑞士和列支敦士登通过联系协定参与申根合作。混合委员会使这些国家的代表能够与理事会和委员会讨论拟议的新措施：他们可以影响筹备工作，但不在欧盟机构中参与通过措施的表决。新措施随后依照各协定规定的程序获得接受；不接受措施可能触发相关程序，最终导致联系关系终止。爱尔兰有选择地参与申根合作，同样意味着必须逐项核实各项措施是否适用，而不能仅凭其欧盟成员国身份作出推断。(eur-lex.europa.eu)

跨越内部边境的旅行

《申根边境法典》于2016年3月9日以第2016/399号欧盟条例的形式通过，其第22条规定，无论国籍为何，任何人均可从任意地点跨越内部边境，无须接受人员边境检查。内部边境包括共同的陆地边界，其中也包括河流和湖泊边界；办理全程仅在申根各地区之间飞行、且不在申根区以外降落的航班的机场；以及提供定期内部渡轮服务的港口。这里的定期内部渡轮服务，是指参与地区之间按时刻表运行、且不挂靠申根区以外港口的航线。因此，航班是否属于内部航班，取决于其航线，而非乘客的国籍或航空公司的注册国。这些规则针对的是人员检查，并不意味着取消国家边界或所有形式的检查。临时恢复边境管制属于例外程序，由该法典的专门条款另行规范。(eur-lex.europa.eu)

取消边境检查并不妨碍各国主管机关在本国境内，包括边境地区，行使警察职权，但第23条禁止采取具有与边境检查同等效果的措施。根据2024年6月13日通过的修正案，判断两者区别时应考虑的因素包括：检查是否不以边境管制为目的，是否依据一般警务信息或风险评估，以及其设计和实施方式是否有别于在边境对人员进行的系统性检查。检查可以在交通枢纽或客运交通工具上进行，仅凭检查地点无法判断其是否合法。例如，根据有关跨境犯罪的情报开展有针对性的行动，与仅因旅客跨越了内部边境便系统性审查其入境资格，性质并不相同。(eur-lex.europa.eu)

交通运输安全检查和身份证件方面的义务，也与出入境边境检查有所区别。第23条保留了机场和港口的安全检查，前提是国内旅客也须接受同等检查；同时允许各国通过立法，要求人们持有或随身携带身份证件。因此，通过机场安检站并不意味着出入境管制已经恢复。欧盟公民可以凭有效护照或本国身份证证明身份和国籍；驾驶证和银行卡不属于旅行证件。第三国国民仍须遵守适用的护照和签证要求。即使跨越内部边境时没有常规检查，国内法律也可能要求他们申报入境后的停留情况。(eur-lex.europa.eu)

申根制度取消常规检查，与在国外居住或工作的实质性权利是两回事。对欧盟公民而言，自由流动和居留权源自欧盟条约及法律，尤其是2004年4月29日的第2004/38/EC号指令，而非申根成员资格。居留超过三个月须符合相应身份所适用的条件，例如受雇、自雇或就学，并且可能需要登记。欧盟劳动者有权在其工作的成员国居留。相比之下，第三国国民持有某一申根国家签发的居留许可或长期签证，通常可在任意180天内前往其他申根国家访问，累计不超过90天，但并不因此自动获得在当地定居或就业的权利。迁往另一国家工作或长期居留，仍须取得该国要求的相关许可，并遵守任何适用的欧盟人员流动规则。(commission.europa.eu)

这些安排同样有别于涉及商品、服务、人员和资本流动的欧洲单一市场，有别于取消内部关税并实行共同对外关税的欧盟关税同盟，也有别于成员共同使用欧元的欧元区。瑞士体现了这些制度在实际运作中的区别：瑞士参与申根制度，但不属于欧盟关税同盟，因此，尽管其与邻近欧盟国家的边境通常不设出入境检查，海关手续和货物检查仍然保留。瑞士进入单一市场部分领域的权利，则建立在另外签订的双边协议之上。进入瑞士的旅客必须按照适用的海关程序申报应税或受限制的物品，乘火车入境也不例外；机场仍保留红色和绿色海关通道。因此，要求旅客停下以检查行李或征收进口税，并不一定构成对其入境资格的检查。(consilium.europa.eu)

外部边境与入境条件

外部边境管制包括口岸检查和口岸之间的边境监控。根据《申根边境法典》，除规定的例外情况外，通常必须在获准开放的口岸及其开放时间内穿越外部边境。在陆路口岸、承接非申根航班的机场，以及提供对外航运服务的海港，边境检查旨在核实旅客身份，并确认其是否符合入境或出境要求。边境监控则覆盖口岸之间的地段，以及非开放时间内的口岸，通过巡逻、观测设备和其他资源，发现未经许可的越境行为及跨境犯罪。航空边境检查针对的是从申根区以外目的地抵达或前往这些目的地的旅客，而非所有跨越国界的航班。《法典》的附件针对公路和铁路交通、航空、航运以及特定旅客类别规定了不同的程序。(eur-lex.europa.eu)

对于计划短期停留的普通第三国访客，即在任意180天内停留不超过90天的访客，第6条要求其持有在此前十年内签发的有效旅行证件，且该证件通常须在计划离境日期后至少三个月内仍然有效。旅客在有签证要求时必须持有签证，除非适用的居留许可或长期签证使其获得豁免；须说明访问目的和相关安排；并须证明有足够资金支付停留期间及返程或续程旅行的费用，或能够合法获得这些资金。旅客不得被申根信息系统列为应拒绝入境的警报对象，也不得被认为对公共秩序、内部安全、公共卫生或参与国的国际关系构成威胁。相关的生物识别要求同样适用。证明材料可包括住宿信息、邀请函、返程预订记录或担保材料；各国规定的参考金额不尽相同，并不存在统一适用于整个申根区的资金门槛。(eur-lex.europa.eu)

享有欧盟自由流动权利的人士不按普通短期访客的条件接受入境审查。不过，他们在外部边境仍须接受身份、证件有效性和安全检查。2017年3月15日通过的《条例（EU）2017/458》规定，对这一群体，包括欧盟公民和符合规定的家庭成员，在入境和出境时须系统性地查询相关数据库进行核查。在陆路和海上口岸，若系统性查询会对通行造成不成比例的干扰，则可依据风险评估，在有限的例外情况下改为有针对性的数据库核查。其他第三国旅客须接受全面检查，涵盖入境条件、证件真实性、相关警报，以及是否遵守获准停留期限等方面。(eur-lex.europa.eu)

根据第14条拒绝入境时，必须作出有充分依据、列明具体理由的决定，并使用附件五中的标准表格签发。旅客会收到有关申诉程序的信息，以及可提供代理服务的联系信息。提出申诉本身并不会暂停执行拒绝入境决定，但若申诉成功，则须更正相关记录。这些程序不影响庇护和国际保护规则的适用。《法典》还允许基于人道主义、国家利益或国际义务，准许不符合通常入境条件的人士入境。(eur-lex.europa.eu)

各国边境部门仍承担主要的实际执行责任，而欧洲边境和海岸警卫局（Frontex）则通过提供人员、设备、风险分析和协调行动，为各国主管部门提供支持。欧洲综合边境管理将边境管制与部门间合作、打击跨境犯罪的措施，以及对弱势群体或需要保护的人士的转介相结合。2006年12月20日的《条例（EC）第1931/2006号》另行设立了一套便利化制度，允许与相邻第三国达成双边边境地区往来安排。符合条件的居民可获发许可，在指定边境地区内多次往来；这些地区通常延伸至距边界30公里以内，某些指定行政区可纳入距边界50公里以内的范围。每次连续停留不得超过三个月；该许可并不授权持有人在整个申根区内旅行。(home-affairs.ec.europa.eu)

海上监控还涉及国际法规定的救援和安排人员上岸的责任。《条例（EU）第656/2014号》规范由Frontex协调的海上行动：参与行动的单位必须救助遇险人员，与负责的救援协调中心合作，并按照行动计划和适用法律安排人员上岸。其中有关不驱回原则的保障条款禁止将人员转移至其面临规定的严重伤害风险的地点。在考虑安排人员于第三国上岸之前，主管部门必须评估其个人情况，说明目的地，并允许被拦截或获救人员陈述为何将其转移至该地会违反这一原则。(eur-lex.europa.eu)

共同签证政策与获准停留期限

2018年11月14日通过的第2018/1806号欧盟条例，将第三国国民分为通常需要短期停留签证者和免于此项要求者。附件一列出需要签证的国家，包括印度；附件二列出免签国家，包括美国。免签待遇可能取决于护照类型，某些类别的旅客还须遵守特别规定。免签只是免除了短期访问前申领签证的要求，并不免除满足入境条件或遵守获准停留期限的义务。短期停留签证和机场过境签证的签发程序由《签证法典》规定；该法典最初于2009年7月13日以第810/2009号欧洲共同体条例的形式通过。(eur-lex.europa.eu)

统一短期停留签证通常称为C类签证，在整个申根区内有效，可允许一次、两次或多次入境。签证有效期与获准停留天数是两个不同的概念：有效期为一年的多次入境签证，并不允许持有人在这一年内连续居留。限制领土效力签证仅适用于签发国或指定的参与国。此类签证可在例外情况下签发，包括基于人道主义理由、国家利益或国际义务。机场过境签证称为A类签证，允许持有人通过机场的国际中转区，但不允许其入境。机场过境签证要求适用于共同名单及各国额外规定所列的特定国籍旅客；豁免对象包括部分持有有效签证或居留许可的人士。(eur-lex.europa.eu)

无论旅客需要签证还是享受免签待遇，短期停留的一般上限均为任意连续180天内累计90天。对每一天的停留，计算时都要纳入当天及此前179天；入境日和离境日均计入停留天数。各参与国的停留天数合并计算，而非每个国家分别享有独立额度。因此，在法国停留30天、意大利停留30天、瑞士停留30天的行程，会用完共同额度中的90天。跨越内部边境或短暂离开申根区并不会使该额度重新计算。签证持有人还必须遵守签证规定的任何更短停留期限及其有效起止日期。凭长期停留签证或居留许可获准停留的期间，不计入短期停留天数；但前往其他参与国访问，仍须遵守适用的短期停留上限。(ec.europa.eu)

签证申请通常由作为唯一或主要目的地的国家负责受理，主要目的地根据访问时长或目的确定。若无法确定主要目的地，则由申请人计划首先跨越其外部边境的国家负责。申请通常应提交至负责申请人合法居住国事务的主管领事机构。证明材料包括有效旅行证件、住宿安排、经济能力、旅行目的、离境意愿以及旅行医疗保险。领事机构在审查时会考虑材料的真实性、移民与安全风险，以及申请人是否打算在获准停留期限届满前离境。生物识别信息采集通常包括一张照片和十指指纹，但有豁免情形；此前申请中采集且符合条件的指纹，一般可在59个月内重复使用。(eur-lex.europa.eu)

通常的审批期限为15天，如需进一步审查，可延长至45天。拒签决定必须向申请人说明理由，并提供申诉程序的信息；申诉应依据作出最终决定国家的国内法，针对该国提出。各国签发的长期停留签证通常称为D类签证，这类签证及居留许可允许持有人在签发国停留较长时间，而非在整个申根区内不受限制地居留。在满足入境条件的情况下，其持有人通常可以前往其他参与国进行短期访问，在任意180天内累计停留不超过90天。短期停留签证和免签待遇本身均不赋予就业资格，适用的各国移民和就业规定仍须遵守。根据《签证法典》第30条，持有统一签证或限制领土效力签证，本身并不保证持有人能够通过外部边境获准入境。(home-affairs.ec.europa.eu)

警务与司法合作

警务合作使各国主管机关能够跨越国家管辖范围交换信息、协调行动，以弥补取消常规内部边境检查后留下的空缺。联合巡逻和联合行动使不同国家的警员能够依据商定的法律安排共同执勤。根据双边或多边协议在内部边境附近设立的警察与海关合作中心，汇集邻国的相关部门，交换执法信息并协助调查。2022年6月9日通过的理事会建议（EU）2022/915鼓励这些中心为联合巡逻提供支持，并共同编制跨境犯罪分析报告；该建议还提倡开展共同培训和使用安全通信。这些建议本身并不赋予警员在另一国行使警察职权的权力。(eur-lex.europa.eu)

1990年《申根协定实施公约》第40条允许在事先获得接收国授权的情况下进行跨境监视。对于特定犯罪，紧急情况下的监视可以在未获事先许可的情况下继续进行，但必须立即通知接收国并提出授权申请。如果接收国要求停止，或者五小时后仍未获得授权，监视就必须终止。警员必须遵守当地法律和指示；不得进入私人场所，也不得拦查或逮捕被监视者。武器只能用于正当防卫。(eur-lex.europa.eu)

第41条允许在紧急情况下，对当场被发现实施符合规定的犯罪或逃脱羁押的人，跨越陆地边境进行“紧追”。警员最迟必须在越境时联系接收国主管机关，并在接到指示时停止追捕。各国的声明规定了适用的犯罪、地域或时间限制，以及追捕人员是否可以在当地机关介入前暂时拘留有关人员。警员必须能够被识别身份，遵守当地法律，且不得进入私人场所；武器的使用仅限于正当防卫。这些许可均附有条件，并不意味着对属于国家主权的警察职权作出普遍移交。(eur-lex.europa.eu)

公约的司法条款补充了现有的司法互助条约；第53条允许司法机关之间直接传递请求。(eur-lex.europa.eu) 第54条确立了跨境适用的一事不再理规则：如果某人的案件已在一个参与国得到终局处理，另一参与国便不得就同一行为再次对其提起刑事追诉，前提是所判处的任何刑罚已经执行、正在执行，或根据判刑国的法律已无法再予执行。在2006年3月9日裁决的Van Esbroeck案（C-436/04）中，欧洲法院认定，相关判断标准是实质行为是否相同，而非其法律定性是否相同。该案涉及挪威和比利时先后就出口和进口同一批毒品提起刑事追诉，说明各国定义不同的犯罪可能针对同一行为。(eur-lex.europa.eu)

这些最初的申根安排有别于欧盟范围内更广泛的机制。欧洲刑警组织自1999年7月1日起全面运作，为各国执法机关提供支持，但没有独立逮捕嫌疑人的权力。(europol.europa.eu) 欧洲司法合作组织成立于2002年，在严重跨境案件中协助各国侦查和检察机关开展协调；正式司法行为仍由各国有权履职的人员负责。(eurojust.europa.eu) 欧洲逮捕令由2002年6月13日的框架决定引入，并自2004年1月1日起实施。它以相互承认司法裁判为基础，为刑事追诉或执行剥夺自由的刑罚提供司法移交程序。其法律依据是欧盟刑事司法合作，而非最初的申根公约；其适用范围覆盖欧盟各国，并不取决于一国是否参与取消边境检查的安排。(europarl.europa.eu)

信息系统与数字化边境管理

申根信息系统（SIS）发布针对特定类别人员和物品的警报，而不是为所有途经申根区的旅客建立登记名册。人员警报涉及的对象包括被通缉逮捕者、失踪人员、需要保护的弱势人员，以及被责令返回或被拒绝入境和停留的第三国国民。物品警报涵盖需要扣押或用作证据的物品，包括车辆和旅行证件。每条警报都包含身份识别信息，以及供发现匹配对象的主管机关执行的指示。经授权的边境、警察、海关、司法和移民主管机关可在其法定职责范围内查询 SIS，但并非可以不受限制地访问所有类别的信息。各国的 SIRENE 办公室——其名称意为“国家录入信息的补充信息请求”——负责交换警报本身以外的信息，并协调后续行动。例如，发现与通缉人员警报匹配的对象后，可能需要先向发布警报的国家核实情况，才能采取进一步措施。2023年3月的系统升级扩展了警报类别和生物识别功能，新增内容包括掌纹，以及仅限用于识别失踪人员的 DNA 图谱。(home-affairs.ec.europa.eu)

签证信息系统（VIS）将领事机构的签证办理工作与外部边境检查衔接起来。该系统保存申请信息、审批决定和生物识别记录，使边防人员能够将旅客的指纹与签证所关联的指纹进行比对。其短期停留签证申请记录包括十指指纹和一张数码照片，法定豁免情形除外；记录通常保存五年。签证、边境、移民和庇护等不同职能对应不同的访问权限，指定的执法机关和欧洲刑警组织也可在特定条件下获得访问权限。Eurodac 的用途有所不同：它用于庇护和移民管理中的身份识别与信息交换，而非签证管理。重新设计的 Eurodac 系统于2026年6月12日投入运行，其功能不再局限于指纹比对，还纳入了面部图像、身份信息和旅行证件数据。无论 VIS 还是 Eurodac，都不能替代 SIS 中用于指示具体行动的警报。(home-affairs.ec.europa.eu)

入境／出境系统（EES）以电子方式记录符合适用条件、为短期停留而跨越外部边境的第三国国民，无论其是否需要签证。记录包含旅行证件信息、入境或出境的日期和地点、拒绝入境情况，以及面部图像和按规定采集的指纹等生物识别信息。这些记录用于核验身份和计算获准停留期限；通常，在任意180天内，在所有参与国的累计停留时间不得超过90天。系统自2025年10月12日起逐步部署，并于2026年4月10日全面投入运行，在参与国的外部边境口岸，对适用范围内的旅客以电子记录取代护照盖章。该系统记录的是出入境情况，而非申根国家之间的旅行。(travel-europe.europa.eu)

欧洲旅行信息和授权系统（ETIAS）是一套独立的旅行前授权机制，并非签证。该系统主要面向免签的第三国国民，在旅行前对申请进行筛查，以识别安全、非正常移民及重大流行病风险。获得授权并不免除旅客在边境满足入境条件的义务，也不赋予居留或就业权利。**截至2026年10月13日，ETIAS 尚未投入运行，也未开始受理申请。**官方信息指出，具体启用日期将在上线前数月公布；因此，此前有关2026年第四季度上线的预计时间，并不意味着届时已存在实际生效的授权要求。(eur-lex.europa.eu)

欧盟大型信息系统运营管理局（eu-LISA）负责管理这些大型系统的中央技术基础设施，而各国主管机关仍负责本国系统组件、数据录入和业务决策。2019年建立的互操作性框架包括可同时检索多个系统的欧洲搜索门户、共享生物识别匹配服务、共同身份信息库和多重身份检测器。生物识别服务于2025年5月19日投入运行，搜索门户和身份信息库随后于2026年6月12日投入运行；其余组件当时仍在开发中。互操作性并不赋予全面访问权限：各底层系统的权限和访问条件仍然适用。数据隐私保护措施包括限定访问用途、规定数据保留期限、实施监督，以及保障个人请求访问数据、纠正不准确信息和删除非法存储信息的权利。对于 SIS，只有发布警报的国家可以修改或删除该警报，个人则可向有管辖权的机关或法院寻求救济。(home-affairs.ec.europa.eu)

评估、监测与加入要求

申根评估与监测机制既核查各国是否已做好实施申根规则的准备，也核查内部边境管制取消后的规则执行情况。2022年6月9日通过的理事会条例（欧盟）2022/922确立了2023—2029年评估计划所采用的框架：以七年为一个周期，将定期国别评估与首次评估、专题评估和不预先通知的评估相结合。多学科评估团队由欧盟委员会及各国专家组成，相关欧盟机构的观察员提供支持。评估依据标准问卷、实际运作信息和实地考察，而非仅依据国家立法。以国家为中心的评估方式考察边境、移民、警察及其他主管机关如何协同工作；专题评估则着眼于各国面临的共同问题，例如2023年对各国打击经由港口进行的毒品贩运能力所作的评估。(eur-lex.europa.eu)

评估结果形成报告和建议，并推动在监督下开展整改。对于一般的定期评估，欧盟委员会同时通过报告和建议；在规定的特定情形下，包括首次评估和存在严重缺陷的情况，建议由理事会通过。按照常规后续程序，受评估国必须在两个月内提交行动计划，列明落实每项建议的措施。欧盟委员会在一个月内评估该计划是否充分，受评估国通常每六个月报告一次进展，直至全部落实完毕。核查访问则进一步检验所报告的改进情况。不预先通知的评估可用于调查系统性薄弱环节或涉嫌严重侵犯人权的行为；涉及内部边境的访问不作事先通知，以便审查警务或其他公权力的行使是否产生了等同于边境检查的效果。(eur-lex.europa.eu)

加入评估涵盖有效的外部边境管理、共同签证管理、信息系统使用、警务合作和个人数据保护，并在这些职能领域全面审查基本权利的保障情况。申请加入的国家必须证明其具备执行规则的实际能力，而不能只是通过所需法律。不过，评估结果合格本身并不意味着内部边境管制随之取消：理事会必须在征询欧洲议会意见后，一致通过相关决定。保加利亚和罗马尼亚的情况体现了这一区别。理事会于2011年6月认定两国已满足必要条件，但此后边境管制是分阶段取消的——内部航空和海上边境的管制于2024年3月31日取消，内部陆地边境的管制于2025年1月1日取消。因此，技术评估与批准取消边境检查的决定是两个独立步骤。(data.consilium.europa.eu)

自2022年以来，年度申根治理周期将技术监测与部长级监督衔接起来。欧盟委员会的《申根状况》报告确定实际运作和政策层面的优先事项，供申根理事会讨论；该理事会汇集了参与国的内政部长。申根记分牌采用2023年商定的共同方法，衡量评估建议的落实情况；它是一项后续跟进工具，而非加入决定，也不是对各国的综合排名。2024年12月的记分牌显示，尚未完成落实的建议，其平均落实程度约为55%—60%。2026年5月18日发布的第五份《申根状况》报告采用了2025年12月的记分牌，并指出2025年有500多名专家参与评估和监测工作。(home-affairs.ec.europa.eu)

严重缺陷会触发加速程序，并受到更严格的政治层面审查。有关国家必须立即调动必要的运作资源和资金，欧盟委员会则向理事会通报情况。理事会提出建议后，有关国家必须在一个月内提交行动计划；欧盟委员会在两周内审查该计划，并且必须在一年内进行复查访问。外部边境管制中持续存在的严重缺陷，还可能触发《申根边境法典》第21条和第29条规定的特殊保障措施，包括在满足法定条件时，由理事会建议临时恢复内部边境管制。此类管制并非负面评估结果的自动后果，而是在根本性缺陷得到整改期间，为保障申根区正常运作而采取的例外措施。(eur-lex.europa.eu)

临时管制与特殊情形应对

经2024年6月13日第2024/1717号欧盟条例修订的《申根边境法典》允许在公共秩序或内部安全受到严重威胁时，临时实施内部边境管制。相关情形包括恐怖主义、严重有组织犯罪、大规模公共卫生紧急事件、重大国际活动，以及参与国之间突然发生的特殊、大规模未经许可的人员流动；此类流动须对已有应对准备的主管机关造成重大压力，并威胁申根区的正常运作。管制必须始终作为最后手段：主管机关须评估其必要性、相称性、地域范围和持续时间，以及限制较少的措施能否应对有关威胁。此次改革强调以警务检查和跨境合作作为替代措施；这类检查不得产生与边境检查等同的效果。恢复管制改变的是检查安排，而非该国的申根成员资格。(eur-lex.europa.eu)

对于需要立即采取行动的不可预见威胁，一国可立即恢复管制，期限最长为一个月，同时通知欧洲议会、欧盟理事会、欧盟委员会及其他成员国。在这一程序下，延期累计不得超过三个月。对于可预见的威胁，通常须至少提前四周通知；如果有关情况较晚才获知，则须尽快通知。管制初始期限最长为六个月，每次可延长至多六个月，通常总计不得超过两年。在重大的特殊情形下，可额外延长六个月，随后在满足进一步条件的情况下，最后再延长六个月。管制持续六个月后的后续通知须附有风险评估；管制结束后，以及每当管制持续满十二个月时，均须提交实施报告。(home-affairs.ec.europa.eu)

通知须说明实施管制的理由、受影响的边境区段、获准通行的口岸、拟实施日期，以及必要性与相称性评估。欧盟委员会可组织受影响国家和相关欧盟机构进行磋商；如直接受影响的国家提出请求，则必须进行磋商。当所通知的延期使管制持续时间达到十二个月时，欧盟委员会须就其必要性和相称性发表意见。这些程序将一国恢复检查的决定，与欧盟层面对其正当理由及其对邻国影响的审查区分开来。(eur-lex.europa.eu)

在2015—2016年的移民形势下，德国于2015年9月13日恢复检查，重点设在与奥地利接壤的边境。2016年5月，针对外部边境管理存在的缺陷，欧盟理事会通过建议，为部分管制措施设立了单独的保障机制。与安全有关的措施则有不同的触发原因：法国内政部长贝尔纳·卡泽纳夫宣布于2015年11月13日至12月13日实施管制，以保障第21届联合国气候变化大会（COP21）的安全；此后，法国又通知将于2015年12月14日至2016年5月26日实施管制，以应对巴黎袭击事件后进入的紧急状态。这些历史上的措施依据当时适用的规则实施，而非2024年引入的较长期限上限。(eur-lex.europa.eu)

在COVID-19大流行期间，德国于2020年3月16日在与奥地利、丹麦、法国、卢森堡和瑞士接壤的陆地边境实施检查，以执行对非必要旅行的限制。这些内部边境检查不同于欧盟领导人于2020年3月17日商定的、协调一致限制非必要旅行进入欧盟的措施，后者最初为期三十天。2024年的改革为这两个方面均建立了机制：欧盟理事会可采取统一的外部入境限制及卫生相关限制；同时，第28条允许欧盟理事会在大规模公共卫生紧急事件威胁申根区整体运作时，根据欧盟委员会的提案授权实施内部边境管制。该授权有效期最长为六个月，并可在紧急状况持续期间续期。(op.europa.eu)

此次改革还引入了第23a条规定的跨境移交程序。在双方商定的双边合作框架内，如果有明确迹象表明某名第三国国民直接从邻国入境，且无权在实施抓扣的国家停留，两国主管机关可在边境地区将其抓扣并移交该邻国。这一程序不适用于国际保护申请人及受益人。程序要求针对个人作出决定，并赋予其申诉权，但申诉并不自动中止移交；涉及被推定为未成年人的移交，必须尊重儿童的最佳利益。这是一项明确限定的警务合作程序，并非赋予主管机关将内部边境遇到的所有人一概送回的普遍权限。(eur-lex.europa.eu)

经济、社会与基本权利层面

取消常规内部边境检查，既便利了日常活动，也方便了偶尔的出行。欧盟理事会在2025年6月12日纪念申根四十周年的宣言中指出，每天有200万人跨越申根区内部边境通勤。这一数字衡量的是跨境通勤，而非所有国际出行，也不是行使欧盟居留权的人数。理事会另行估计，每天因工作、学习及探亲访友而跨越内部边境的次数约为350万次，申根区内每年的出行次数为12.5亿次；这些是人员流动量的估算，而非去重后的旅客人数或游客到访人次。这些安排还便利了旅游业中的多国游行程，以及交换生的出行，包括符合条件的非欧盟国家公民，但并不赋予就业权利，也不取代各国的居留要求。(consilium.europa.eu)

对于物流运输而言，主要作用在于缩短运输时间、减少不确定性：即使货物无需缴纳关税，对驾驶员和乘客的检查仍可能造成车辆延误，打乱交付计划，并增加人工成本。欧盟委员会在2016年3月发布的《重返申根》通报中估计，全面恢复内部边境检查将使欧盟经济每年产生50亿至180亿欧元的直接成本。其情景估算包括17亿至75亿欧元的额外公路货运成本，以及跨境工作者和其他旅客因时间损失而产生的13亿至52亿欧元成本。这些是前瞻性估算，而非实际测得的损失。申根通过减少实际出行中的阻碍，为单一市场提供补充；关税的取消、监管的一体化以及欧盟公民的就业权利，则源自其他法律安排。2024年《申根边境法典》改革明确要求，在恢复内部边境检查时，评估其对跨境地区的影响，并采取措施减轻对人员和货物通行的影响。(eur-lex.europa.eu)

具有约束力的基本权利保障规定对边境管理形成限制。《申根边境法典》第3条和第4条保障难民及国际保护申请人的权利，要求遵守《欧盟基本权利宪章》和1951年《难民公约》，并要求根据个案情况作出决定。不推回原则禁止实施违反适用国际保护义务的遣送。第7条要求尊重人格尊严，采取符合比例原则的措施，并禁止基于种族或族裔出身、宗教、残疾、年龄、性取向等理由的歧视。第14条要求拒绝入境决定说明理由，并规定了申诉权，但提出申诉并不会自动中止拒绝入境决定的执行。这些规则规范的是边境上的处理方式，而非审查庇护申请的责任分配；后者由欧盟庇护立法另行规定，包括第2024/1351号欧盟条例。(eur-lex.europa.eu)

长期实施内部边境管制引发了司法审查，并形成了具体裁判结论。2022年4月26日，欧盟法院在涉及奥地利对斯洛文尼亚边境实施检查的C-368/20号和C-369/20号合并案件中裁定，不能基于同一严重威胁重新起算当时适用的六个月期限；必须出现新的威胁。该判决解释的是2024年修法之前的规则，并非确立现行的期限限制。2023年9月21日，欧盟法院在C-143/22号案件“ADDE等”中裁定，在对内部边境口岸实施临时检查期间作出的拒绝入境决定，不能使当局在遣返已处于该国领土内的第三国国民时，绕过《遣返指令》规定的共同程序。(curia.europa.eu)

官方评估也记录了协调和个人数据保护方面的问题。欧盟委员会于2026年5月18日通过的《2026年申根状况报告》发现，2025年接受评估的五个国家——奥地利、保加利亚、罗马尼亚、斯洛文尼亚和瑞士——均未设有完全符合《信息交换指令》要求的执法单一联络点，这使信息交换更为缓慢，标准化程度也较低。对于签证中的生物识别信息，保障措施包括按任务授予访问权限、五年的保存期限、更正不准确的记录、删除违法记录的数据，以及国家和欧洲层面的监管监督。签证信息系统中的指纹不匹配时，必须进一步核查身份，而非自动拒绝入境。欧洲数据保护监督员在2025年10月关于出入境系统的声明中指出，国家与欧盟层面协调开展的监督，是监测这两个层面的数据处理是否合法的机制。(home-affairs.ec.europa.eu)

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