英国脱欧 · aiwiki.page

英国脱欧是指英国退出欧洲联盟（欧盟）。在2016年6月23日举行的公民投票中，51.9%的有效票支持退出，48.1%支持留在欧盟，投票率为72.2%。经过谈判和议会程序，英国于格林尼治标准时间2020年1月31日23时正式退出欧盟。此后，过渡期持续至2020年12月31日，使成员国身份的终止与双方经济关系中大部分变化的实施分属两个阶段。(electoralcommission.org.uk)

英国脱欧改变了英国与欧盟关系的法律和制度基础，影响了贸易、移民、监管以及众多政策领域的合作。《退出协议》确立了脱欧的具体条款，包括公民权利、财务义务和北爱尔兰相关安排。随后签订的《贸易与合作协定》为英国退出后的双边关系提供了框架，但并未延续欧盟成员国所享有的权利和承担的义务。(consilium.europa.eu)

英国脱欧的历史涵盖英国参与欧洲一体化、公投期间的竞选活动、脱欧谈判，以及为落实脱欧而制定的国内立法。其持续影响涉及英国的宪制安排、经济关系和国际伙伴关系。后续协议，包括《温莎框架》以及2025年5月欧盟—英国峰会后推出的合作倡议，在保留脱欧基本安排的同时，对双方关系的部分内容作出了调整。(parliament.uk)

含义、范围与制度区别

英国脱欧指英国退出欧洲联盟；从更广泛的意义上说，也指以国际协议规范的关系取代成员国身份的过程。这里必须区分三个事件。2016年6月23日的公投得出了支持退出的结果，但公投本身并未终止英国的成员国身份。根据《退出协议》，英国于英国时间2020年1月31日晚上11时正式退出欧盟。此后，尽管英国已退出欧盟机构，过渡期仍将大多数与成员国身份有关的规则保留至2020年12月31日。因此，随后对贸易、人员流动与合作关系的重构，既不同于公投作出的决定，也不同于法律上的退出行为。(commonslibrary.parliament.uk)

欧盟成员国身份既意味着参与共同机构，也意味着承担欧盟条约规定的义务，并非仅仅是一种优惠贸易安排。过渡期体现了这一区别：英国继续适用大多数欧盟法律，并仍处于单一市场和关税同盟安排之内，但已不再按通常方式在欧盟机构中拥有代表席位。而欧洲单一市场涉及货物、人员、服务和资本的自由流动，并以共同的监管要求和执行机制为支撑。参与单一市场并不一定要求拥有欧盟成员国身份：挪威、冰岛和列支敦士登通过欧洲经济区（EEA）参与其中。因此，挪威适用相关的单一市场法规，但仍处于欧盟关税同盟和共同贸易政策之外。(commission.europa.eu)

关税同盟取消其覆盖范围内的关税，并对来自其他地区的进口商品实行统一的对外关税。关税同盟本身并不确立劳动者自由流动制度，也不建立共同的服务业框架。土耳其与欧盟之间涵盖工业品的关税同盟，体现了一种既不同于成员国身份、也不同于参与欧洲经济区的关系。相比之下，自由贸易协定给予各方经谈判商定的优惠待遇，同时允许各方保留各自的对外关税。《欧盟—英国贸易与合作协定》对符合其原产地规则的货物实行零关税、零配额；但它既不等同于参与单一市场，也没有免除证明货物符合优惠待遇资格的要求。因此，免关税贸易、关税同盟和参与实行共同监管的市场，代表的是不同的制度承诺，而非可以相互替代的成员国身份形式。(consilium.europa.eu)

退出欧盟的主体是作为成员国的联合王国，包括英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰。不过，北爱尔兰需要单独安排，因为它与爱尔兰之间的陆地边界成为英国与欧盟之间的边界。《爱尔兰／北爱尔兰议定书》力求同时实现避免出现硬边界、维护1998年《贝尔法斯特协议》（又称《耶稣受难日协议》）以及保护欧盟单一市场这三个目标。北爱尔兰仍属于英国关税领土，但特定的欧盟海关和货物规则继续在那里适用。这些规定使北爱尔兰的贸易地位有别于大不列颠，但并未使北爱尔兰成为欧盟成员。(eur-lex.europa.eu)

在英国退出欧盟之前，直布罗陀和位于塞浦路斯的主权基地区与欧盟法律各有不同的关系，而非各自拥有成员国身份。直布罗陀是与西班牙接壤的英国海外领土，由于英国负责其对外关系，欧盟条约适用于直布罗陀，但它不属于欧盟关税领土。其边界和跨境就业人员问题需要单独的规定及后续谈判。在阿克罗蒂里和德凯利亚主权基地区，根据塞浦路斯加入欧盟时的安排，欧盟法律此前仅适用于特定领域。《退出协议》中有关这两个地区的议定书保留了相关规则，包括货物、农业和税收方面的规则，以避免扰乱在那里生活和工作的塞浦路斯平民的生活与工作；塞浦路斯承担了大多数所涉领域的实施和执法责任。(gov.uk)

英国加入欧洲共同体与疑欧主义的发展

1973年1月1日，在爱德华·希思领导的保守党政府执政期间，英国与丹麦、爱尔兰一同加入欧洲共同体。《1972年欧洲共同体法》为英国加入共同体提供了国内法律机制：其第2条第1款允许可直接适用的共同体法律在英国生效，无须针对每项措施另行制定英国法律。因此，加入共同体不仅意味着商业领域的融合，也改变了具有约束力的规则进入英国法律体系的方式，使议会主权成为持续争论的议题。在此次加入之前，英国曾多次提出申请，但均在20世纪60年代遭到法国总统夏尔·戴高乐的阻挠。(parliament.uk)

工党在1974年的两次大选中获胜后，哈罗德·威尔逊领导的工党政府重新谈判了英国的成员资格条款。政府关注的问题包括农业政策、预算分摊，以及自主推行国内产业政策和区域政策的空间；谈判取得的让步包括预算调整机制和新西兰乳制品出口安排。1975年6月5日，英国举行首次全国性公投，投票率为64%，其中67.2%的选票支持继续留在共同体，32.8%反对。这一认可并未消除政党内部及政党之间的分歧。工党随后在1983年的竞选纲领中承诺退出共同体；相比之下，保守党和自由党及其后继的自由民主党在1970年至2015年间的竞选纲领中始终支持保留成员资格，尽管各自提出的条件和优先事项有所不同。(commonslibrary.parliament.uk)

玛格丽特·撒切尔领导的历届政府既支持市场一体化，也反对某些具体的财政和制度安排。1984年6月，撒切尔在枫丹白露争取到了一项永久性预算调整机制，以反映英国从共同体支出、尤其是农业支出中获得的资金相对较少这一情况。该机制依据英国在以增值税为基础的缴款中所占份额与其在已分配支出中所占份额，计算两者之间的差额，并返还其中的66%，而不是简单地退还每笔缴款的三分之二。1986年签署的《单一欧洲法案》推动了内部市场的建成，并扩大了特定多数表决的适用范围，缩小了各国政府否决某些措施的空间。在1988年9月20日的布鲁日演说中，撒切尔反对通过权力集中建立欧洲超级国家，同时肯定了英国在共同体中的地位。(parliament.uk)

马斯特里赫特条约建立了欧洲联盟，并为货币联盟铺设了道路，由此加剧了这些争议。约翰·梅杰政府为英国争取到了不参与单一货币和条约所规定的社会政策安排的权利，但在批准条约期间遭到议会内保守党议员的反对；1993年，政府通过一项信任动议，确保其欧洲政策获得支持。英国于1990年加入汇率机制，但在1992年退出，此后继续使用英镑，而未采用欧元。托尼·布莱尔领导的工党政府于1997年接受了相关社会政策条款。同年签署的《阿姆斯特丹条约》将申根合作纳入欧盟框架，并为英国和爱尔兰作出特殊安排：英国的欧盟成员资格并不意味着其参与取消内部边境管制的申根区。(parliament.uk)

有组织的疑欧主义既包括旨在限制一体化的活动，也包括寻求退出欧盟的运动。1989年2月成立的布鲁日集团主张建立一个权力较为分散的欧洲架构。艾伦·斯凯德于1993年创立的英国独立党则发展成为一个倡导退出欧盟的政党组织。该党在选举中的增长势头在欧洲议会选举中尤为明显：2014年，英国独立党赢得24个席位，超过工党的20席和保守党的19席。这些发展不同于主要政党支持保留成员资格的正式立场，也不同于后座议员在议会内部展开的争论。(brugesgroup.com)

公众态度同样表明，对一体化不满与支持退出欧盟并非一回事。“英国社会态度”系列调查将主张退出欧盟，或主张留在欧盟但削减其权力的受访者，都归为疑欧派。从1998年起，除2003年外，至少半数受访者属于这一合并类别，但在2015年，只有22%的人支持退出。因此，疑欧主义较为普遍这一事实本身，并不能证明多数人支持退出：议员在议会中违背本党立场的行动、投给反欧盟政党的选票，以及对措辞框架不同的调查问题所作的回答，衡量的是英国与欧洲一体化关系的不同方面。(natcen.ac.uk)

举行2016年公投的决定

2013年1月23日，首相戴维·卡梅伦在伦敦发表彭博演讲时宣布，未来的保守党政府将就英国的欧盟成员国地位重新谈判，并在2017年年底前举行留欧或脱欧公投。这一承诺以保守党在下届大选中获胜为前提；卡梅伦提议争取达成新的安排，同时倾向于在改革后的条件下继续留在欧盟。保守党在2015年的竞选宣言中重申了这一承诺。在5月7日的大选中，保守党赢得下议院330个席位，使卡梅伦得以组建多数党政府。《欧盟公投法案》于5月28日提交议会，并于2015年12月17日获得御准。由此颁布的法律要求最迟于2017年12月31日在英国全境及直布罗陀举行公投，具体日期则通过法规确定。(gov.uk)

重新谈判最终促成了全体28个成员国的国家元首或政府首脑在2016年2月18日至19日举行的欧洲理事会会议上达成协议。协议涉及四个主要领域：经济治理、竞争力、主权，以及社会福利与自由流动。协议为欧元区以外的成员国提供保障，承诺减轻监管负担，并承认英国不受条约中有关“日益紧密的联盟”的表述约束，无须致力于进一步的政治一体化。协议还提出了一项成员国议会机制：如果各国议会在12周内提交的、指称某项立法草案违反辅助性原则的附理由意见，所代表的票数超过分配给各国议会总票数的55%，欧盟理事会就必须停止审议该草案，除非草案经过修改，以回应这些异议。(consilium.europa.eu)

福利条款拟设立一项紧急机制，须通过修改欧盟法律并获得欧盟理事会授权方可实施。根据这一机制，可在新抵达的欧盟劳动者开始就业后最长四年内，对其领取非缴费型在职福利的资格实行分阶段限制。授权将涵盖在七年期间内抵达的劳动者。因此，这项安排并非一项立即生效、全面禁止领取福利的措施。尽管各国领导人宣布其决定具有法律约束力，且符合欧盟条约，但该决定只有在英国通知其决定留在欧盟后才会生效；整套方案明确规定，如果公投结果为脱欧，方案即告失效。2016年2月20日，卡梅伦宣布内阁建议留欧，并提议于6月23日举行投票，同时允许各位大臣自行选择为留欧或脱欧开展竞选活动。(consilium.europa.eu)

法定选票问题为：“英国应继续作为欧洲联盟成员国，还是退出欧洲联盟？”选民选择的是继续留欧或退出，而不是回答“是”或“否”。这一表述是在选举委员会对原先仅询问是否留欧的问题进行测试后确定的，测试发现原问题可能被认为带有倾向性。投票资格大体沿用了英国议会选举的规定：年满18岁的已登记英国公民、居住在英国的爱尔兰公民及符合条件的英联邦公民，以及符合资格的海外英国选民；海外选民须符合当时适用的离境不超过15年的限制。其他条款还赋予符合条件的上议院议员，以及在直布罗陀有资格参加欧洲议会选举的英联邦公民投票权。居住在英国的其他欧盟公民大多没有投票资格，但爱尔兰、塞浦路斯和马耳他公民可按爱尔兰公民或英联邦公民类别取得资格。16岁和17岁者没有投票权。(legislation.gov.uk)

公投的政治意义与其法律效力并不相同。卡梅伦曾公开承诺落实选民的决定，但2015年的法律并未要求执行公投结果，也未规定退出时间表。该法授权举行的是咨询性投票，并不会自动改变英国的成员国地位，也没有设定最低投票率或特定多数门槛。脱欧选项获得多数票，本身既不会废除《1972年欧洲共同体法》，也不构成依据第50条发出的通知。因此，退出还须另行采取行政和议会行动，而不会仅凭投票结果就在法律上生效。(gov.uk)

公投宣传活动与投票

2016年4月13日，选举委员会指定“投票脱欧有限公司”（Vote Leave Ltd）为支持退出欧洲联盟一方的主要宣传组织，指定以“英国留欧更强大”（Britain Stronger in Europe）名义开展活动的“留欧宣传有限公司”（The In Campaign Ltd）为支持留欧一方的主要宣传组织。获得这一指定后，两家组织在受监管的宣传期内各自享有700万英镑的支出额度、最高60万英镑的补助、向选民免费派发宣传材料的机会，以及播放公投宣传节目的权利。受监管的宣传期从4月15日持续至6月23日投票日。这两家组织并未涵盖各自阵营的全部宣传活动：“离开运动”（Go Movement）和“工会主义者与社会主义者联盟”（Trade Unionist and Socialist Coalition）也分别申请成为脱欧阵营的指定宣传组织；欧洲运动组织及以政党为基础的组织则与“英国留欧更强大”一道支持留欧。(electoralcommission.org.uk)

“投票脱欧”的核心口号“夺回控制权”，将主权与民主问责、移民和公共支出联系起来。司法大臣迈克尔·戈夫和伦敦市长鲍里斯·约翰逊分别于2月20日和21日发表宣传声明，主张欧盟成员身份限制了英国民选机构修改法律和确定国家优先事项的能力。约翰逊将移民问题与选民无法通过全国选举左右政策联系起来。“投票脱欧”提议谈判一项以自由贸易与合作为基础的英国与欧盟新条约，同时终止欧盟法律和欧洲法院对英国的最终管辖权。这些只是公投宣传中的提议，并非已与其他成员国达成一致的条款。(d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net)

由斯图尔特·罗斯担任主席、威尔·斯特劳负责领导的“英国留欧更强大”主张，欧盟成员身份能够增进英国的繁荣、安全和国际影响力，参与欧盟决策便是其中一种途径。戴维·卡梅伦政府也为留欧开展宣传，但其官方出版物与指定宣传组织的活动相互独立。政府于2016年4月向各家各户发放的宣传单强调了进入单一市场的好处，警告退出欧盟可能导致投资和就业减少，并认为取代现有安排的贸易协议所能提供的市场准入将更为有限，尤其是在服务业方面。在移民问题上，宣传单强调英国不属于申根无边境区，并指出，欧盟以外的国家若希望广泛进入单一市场，仍可能被要求接受人员自由流动。这些表述反映的是政府对不同选择的评估，而非已经观察到的脱欧后果。(publications.parliament.uk)

公共财政问题引发了公投宣传中最突出的争议之一。脱欧宣传人士声称，每周3.5亿英镑的欧盟缴款可以转用于国内优先事项。2016年4月21日，英国统计管理局认定，在使用这一未扣减的总额时，同时暗示这笔钱可以用于其他用途，却不作进一步解释，可能会产生误导：这一数字没有考虑英国获得的缴款返还，也没有考虑欧盟向英国支付的款项。相比之下，政府的留欧宣传单主张，欧盟成员身份带来的经济机会和安全保障，其价值超过了相应的预算成本。(ons.gov.uk)

2016年6月24日07时20分，首席计票官珍妮·沃森在曼彻斯特市政厅宣布公投结果。脱欧获得17,410,742票，占有效票的51.9%；留欧获得16,141,241票，占48.1%；脱欧领先1,269,501票。投票率为72.2%。计票的33,577,342张选票中，有效票为33,551,983张，无效票为25,359张。无效票包括：同时勾选两个选项的9,084张，未作标记或因投票意向不明确而作废的15,207张，带有可识别选民身份的文字或标记的836张，以及缺少官方标记的232张。因此，无效票计入选票总数，但不计入任何一方的有效票占比。(electoralcommission.org.uk)

各地区的投票结果存在显著差异。脱欧在英格兰获得53.4%的选票，在威尔士获得52.5%；留欧在苏格兰获得62.0%的选票，在北爱尔兰获得55.8%。直布罗陀的留欧票为19,322张，脱欧票为823张，留欧占有效票的95.9%；在计票安排上，直布罗陀的结果并入英格兰西南部地区的统计。在英格兰，伦敦是唯一留欧票占多数的选举区域。这些汇总结果反映的是选票投出的地点，而非具体选民的动机。无记名投票并未记录个人投票的理由，而地方票数与人口特征之间的关联，本身不足以确定个人行为，也不足以进行因果推断。(commonslibrary.parliament.uk)

第50条与脱欧谈判的启动

《欧洲联盟条约》第50条规定了成员国退出欧洲联盟的程序。成员国首先依照本国宪法要求作出退出决定，随后向欧洲理事会通知其退出意向。欧盟就退出安排谈判达成协议，同时考虑退出国与欧盟未来关系的框架。该协议生效时，欧盟条约即不再适用于退出国；如未达成协议，则在发出通知两年后停止适用。经退出国同意，欧洲理事会可一致决定延长这一期限；因此，延期既非自动发生，也不能由任何一方单方面决定。欧盟理事会在取得欧洲议会同意后，以合格多数表决通过退出协议。退出国的代表不得参与欧洲理事会或欧盟理事会有关该国退出的讨论和决策。(eur-lex.europa.eu)

2016年6月24日，即公投次日，戴维·卡梅伦宣布将辞去首相职务，并表示应由继任者决定何时启动第50条程序。特雷莎·梅于2016年7月13日接任首相。议会通过《2017年欧洲联盟（退出通知）法》授权启动退出程序，该法于3月16日获得御准。随后，梅于2017年3月29日正式通知欧洲理事会。英国常驻欧盟代表蒂姆·巴罗在布鲁塞尔将她的信函递交给欧洲理事会主席唐纳德·图斯克。两年的退出期限自发出通知时起算；公投结果和首相更替均未启动这一法定倒计时。因此，最初的退出截止日期为2019年3月29日，但退出协议提前生效或双方同意延期的情况除外。(gov.uk)

谈判中，各方分别承担政治、行政和缔约职责。英国脱欧事务大臣戴维·戴维斯最初率领英国代表团，奥利弗·罗宾斯和巴罗等官员为其提供支持。米歇尔·巴尼耶代表欧盟其余27个成员国，领导欧洲委员会谈判团队。欧洲理事会于2017年4月29日确立总体政治指导方针；欧盟理事会于5月22日授权开展谈判，并通过详细的谈判指令。巴尼耶向这些机构汇报，并向欧洲议会通报进展。欧洲议会并不直接参与谈判，但最终协议必须获得其同意才能缔结，因此它在决定协议能否达成方面拥有正式职权；居伊·费尔霍夫施塔特负责协调欧洲议会的脱欧相关工作。戴维斯和巴尼耶于2017年6月19日在布鲁塞尔启动了首轮正式谈判。(consilium.europa.eu)

欧盟的指导方针要求分阶段推进谈判，而非立即就全面的未来贸易关系展开谈判。初始阶段重点讨论公民权利、财务结算、爱尔兰和北爱尔兰的局势，以及其他退出相关问题。这三项重点分别涉及保护已行使欧盟自由流动权利的人士、英国作为成员国期间产生的义务，以及在维护和平安排的同时避免在爱尔兰岛设立硬边界的措施。联合工作组负责处理第一阶段的优先事项，爱尔兰和北爱尔兰问题则通过更高层级的对话讨论。2017年12月8日，双方发布联合报告；随后，欧洲理事会于12月15日认定谈判已取得“充分进展”，可以开始讨论过渡期及未来关系框架。这一决定并不意味着所有退出条款都已敲定。(consilium.europa.eu)

退出安排与未来关系之间的区别决定了第二阶段谈判的内容。第50条要求退出安排考虑未来关系框架，但欧盟的指导方针规定，只有在英国成为非成员国之后，才能最终确定并缔结未来关系协议。2018年1月29日，欧盟理事会授权就有时限的过渡期开展谈判，设想在此期间继续适用欧盟规则，但英国不再参与欧盟机构的决策。无协议退出意味着英国的成员国身份终止时，双方既没有商定的退出安排，也没有相应的过渡条款。未能缔结后续贸易协议则是另一种情况：即使双方在过渡期结束前未能商定优惠贸易安排，退出协议仍可继续有效，其中的公民权利和财务条款也不受影响。(consilium.europa.eu)

议会僵局与协议批准，2017—2020年

2017年6月8日的大选使特雷莎·梅领导的保守党政府失去了议会多数席位：保守党赢得317席，民主统一党（DUP）赢得10席。6月26日公布的一项信任与供给协议，确保民主统一党在特定议会议程上支持政府，但双方并未组成联合政府。这使政府必须持续争取对脱欧持不同立场的各党支持，尤其是在北爱尔兰与英国其他地区的关系问题上。梅的谈判提案随后发展为契克斯计划，于2018年7月6日获得内阁同意，并在一份白皮书中加以详述。该计划提出建立英国与欧盟的自由贸易区，对工业品和农产品采用共同规则，并实行旨在减少边境通关摩擦的便利化关税安排，同时允许英国推行独立的贸易政策。(commonslibrary.parliament.uk)

2018年11月25日，欧盟领导人认可了谈判达成的《脱欧协议》及配套的政治宣言。协议中的爱尔兰“保障条款”是一项兜底措施，旨在后续安排未能提供其他解决办法时，防止北爱尔兰与爱尔兰之间出现硬边界。该条款设想建立统一的英国—欧盟关税区，同时要求北爱尔兰额外适用欧盟有关货物的特定规则。任何一方均不能单方面终止这一安排。主张扩大监管和贸易政策自主权的批评者反对英国继续受到关税约束，而民主统一党则反对以不同于大不列颠的方式对待北爱尔兰。这些反对意见针对的是脱欧安排，而非一份已经达成、用于规范未来关系的协议。(consilium.europa.eu)

下议院三次否决了梅达成的协议。2019年1月15日，第一次“有意义的投票”以432票反对、202票赞成告败，票差为230票。英国与欧盟就保障条款达成补充文书后，3月12日的第二次投票仍以391票反对、242票赞成告败。3月29日，议员以344票反对、286票赞成否决了单独提交表决的《脱欧协议》；与此前的动议不同，这次表决并未同时寻求批准政治宣言。议会拒绝批准梅的脱欧安排，却也未能就替代方案达成共识：3月27日和4月1日举行的指示性投票中，包括永久关税同盟、确认性公投在内的各项提案均未获得多数支持。(parliament.uk)

因此，第50条规定的脱欧期限被延长。欧洲理事会于2019年3月作出的决定规定，如果下议院在3月29日前批准协议，英国将在5月22日退出欧盟；否则，脱欧日期为4月12日。协议第三次遭到否决后，双方于4月同意再次延期，将期限推迟至10月31日。梅于5月24日宣布，将在6月7日辞去保守党党魁职务；她继续担任首相，直至鲍里斯·约翰逊于7月24日接任。约翰逊经谈判达成了一份修订后的协议，并于10月17日获得欧盟领导人认可。该协议取消了适用于全英国的保障性关税安排，代之以修订后的《北爱尔兰议定书》：北爱尔兰在法律上仍属于英国关税区，但将适用欧盟特定的海关和货物规则，并设有定期通过民主程序决定是否继续同意这一安排的机制。(parliament.uk)

尽管条约已经修订，议会中的障碍仍然存在。10月19日，议员决定在实施协议所需的立法通过之前暂不批准协议，从而触发了《2019年欧洲联盟（退出）（第2号）法》规定的延期申请程序；该法通常被称为《本恩法》。10月22日，下议院以329票赞成、299票反对通过了《脱欧协议法案》的二读，但以322票反对、308票赞成否决了政府提出的加速审议时间表。政府暂停推进该法案，欧洲理事会则于10月29日正式将脱欧期限延长至2020年1月31日。因此，对法案总体原则的支持，此时尚未确保法案成为法律，也未确保条约获得批准。(commonslibrary.parliament.uk)

2019年12月12日的大选改变了议会力量对比：保守党赢得365席，超过其他各党席位总和80席。重新提交的实施法案于1月23日获得御准，成为《2020年欧洲联盟（脱欧协议）法》。条约于1月24日签署；1月29日，英国通知欧盟已完成批准程序，欧洲议会也给予同意。欧盟理事会于1月30日通过了缔结该协议的决定。英国于格林尼治标准时间2020年1月31日晚上11时退出欧盟，《脱欧协议》同时生效，过渡期随之开始。(commonslibrary.parliament.uk)

宪法诉讼与国内法律变革

在 R（米勒）诉脱欧事务大臣案 [2017] UKSC 5 中，吉娜·米勒和戴尔·多斯桑托斯提起诉讼，质疑政府是否有权在未经立法授权的情况下启动脱欧程序。2017年1月24日，最高法院以八票对三票裁定，在依据第50条发出通知之前，必须获得议会授权。大臣通常依据王室特权行使缔结条约的权力，但不得利用这些权力改变国内法或取消法定权利。《1972年欧洲共同体法》已将欧盟法确立为国内法的独立渊源；终止这一法律渊源须经议会授权。《2015年欧洲联盟公投法》并未规定投票结果的法律后果，因此并未提供此类授权。这一判决涉及的是宪法程序，而非脱欧本身的利弊。议会随后通过了《2017年欧洲联盟（退出通知）法》。该法于3月16日获得御准，授权首相依据第50条第2款发出通知。(supremecourt.uk)

第二起诉讼，即 R（米勒）诉首相案；切里诉苏格兰法律事务专员案 [2019] UKSC 41，涉及鲍里斯·约翰逊向女王伊丽莎白二世提出的建议：在当时预定的2019年10月31日脱欧日期之前，让议会休会约五周。9月24日，最高法院的十一名法官一致裁定，该建议违法。法院认为，尽管此事具有政治背景，特权权力的法律界限仍须接受司法审查。其论证以议会主权和政府问责为基础：如果休会在没有合理理由的情况下，妨碍议会立法和监督行政机关的能力，就是违法的。与议会的例行休会不同，此种休会不仅使议会无法举行会议，还阻止了向大臣提出质询以及委员会开展审查。对于这次长达五周的中断，政府未能提供充分理由。法院无须判定首相的动机是否违法；缺乏合理理由的后果已足以构成违法。该建议、据此作出的枢密院令以及休会决定均属无效，这意味着议会在法律上从未被宣布休会。(supremecourt.uk)

《2018年欧洲联盟（退出）法》在实现宪制层面分离的同时，维持了法律的连续性。该法规定在脱欧时废除《1972年欧洲共同体法》，但《2020年欧洲联盟（退出协议）法》保留并调整了后者在过渡期内的适用。因此，将源自欧盟的规则转化为保留欧盟法的主要工作，是在2020年12月31日过渡期结束时生效，而非在1月31日正式脱欧时生效。这既保留了现有的监管框架，也使后续修改成为国内立法权限范围内的事项。(legislation.gov.uk)

2018年法采用了三项主要机制：第2条保留源自欧盟的国内立法，包括为实施指令而制定的法律；第3条将条例等直接适用的欧盟立法纳入国内法；第4条则保留此前各条未涵盖的某些具有直接效力的权利和义务。指令本身通常并未作为立法文本纳入国内法，《欧盟基本权利宪章》也被排除在外。该法最初保留了相关欧盟判例法，并保留了欧盟法相对于此前国内立法的有限优先地位，同时允许指定的高级法院偏离这些欧盟判例。该法还授予了纠正法律缺陷的临时权力，例如将对欧盟机构的提及替换为国内主管机关，而不必让每一项技术性调整都通过议会制定主要立法来完成。(commonslibrary.parliament.uk)

《2023年保留欧盟法（废除与改革）法》于2023年6月29日获得御准。其最终方案放弃了法案原先提出的让保留欧盟立法普遍失效的安排，转而通过附表列明587项法律文书，规定于2023年底将其全部或部分废除。其余保留欧盟法自2024年1月1日起改称“同化法”。该法还取消了仍然保留的欧盟法优先这一一般原则、保留的欧盟法一般原则，以及通过2018年法第4条保留的具有直接效力的权利。因此，更名伴随着法律位阶和法律解释方面的变化，而非仅仅更换术语。该法增设了偏离承袭下来的欧盟判例法的机制，并扩大了重述、废除或替换源自欧盟的规则的授权立法权。其主要的重述和替换权力设有期限，至2026年6月23日届满；而为适应科学技术发展而更新立法的权力，则不受这一期限限制。(commonslibrary.parliament.uk)

脱欧协议与过渡期

《脱欧协议》是一项具有国际法约束力的条约，根据《欧洲联盟条约》第50条缔结，旨在规范英国退出欧洲联盟及欧洲原子能共同体的事宜。该协议于2020年2月1日生效。协议的六个部分涵盖共同条款、公民权利、其他分离事项、过渡安排、财务条款和机构安排；有关特定领土的议定书则涉及爱尔兰／北爱尔兰、塞浦路斯英属主权基地区和直布罗陀。与协议配套的2019年10月《政治宣言》则为未来关系谈判确立了不具约束力的框架。宣言本身并未确立贸易优惠或市场准入权利，但协议第184条规定了一项具有约束力的义务，要求双方秉持诚信，尽最大努力就宣言所设想的各项协议开展谈判。(consilium.europa.eu)

分离条款为跨越成员国时期与过渡期后关系两个阶段的活动提供了规则。例如，在过渡期结束前合法投放于任何一方市场的商品，通常可以继续流通，直至到达最终用户手中，但活体动物及某些动物产品的流动等明确规定的例外情况除外。其他条款涉及尚未办结的海关程序、正在进行的司法合作、待决行政程序、知识产权，以及过渡期结束前交换的信息。这些安排旨在完成或维持既有法律关系，而非为2020年之后的新交易提供总体框架。(ec.europa.eu)

财务结算确立的是分摊承诺、负债及相应资产的方法，而不是一笔固定的脱欧费用。结算内容包括英国对欧盟2019年和2020年预算的出资、截至2020年12月31日尚未履行的预算承诺中英国应承担的份额、养老金负债，以及特定的或有负债。因此，相关付款在英国退出后仍将持续，而收入和与资产有关的调整则抵销了部分义务。2017年12月，英国政府依据当时适用的汇率和假设，估计净结算金额为350亿至390亿英镑，或400亿至450亿欧元；这只是估算，并非条约规定的上限。英国根据后续协议参与各项计划所缴纳的款项，与这项针对成员国身份相关义务的结算分开处理。(gov.uk)

过渡期从2020年2月1日持续至12月31日。大部分欧盟法律继续适用于英国并在其境内实施，包括在此期间开始适用的新规则；英国也仍受单一市场和关税同盟框架约束。欧盟机构保留了监督和执法权力。然而，英国不再享有在欧盟机构中的通常代表权或投票权：英国不再拥有欧洲议会议员，也不再以成员国身份参与欧盟理事会。因此，这一安排将法律上的延续性与机构成员身份区分开来。第132条允许双方在2020年7月1日前达成一致，将过渡期延长一次，延长期限最多为一年或两年；双方最终未实施延期。(consilium.europa.eu)

协议的实施由双方共同主持的联合委员会监督。该委员会在条约授权范围内作出的决定具有约束力，并须经双方同意通过。委员会首次会议于2020年3月30日以电话会议形式举行，由迈克尔·戈夫和欧盟委员会副主席马罗什·谢夫乔维奇共同主持。最初有六个专门委员会协助其工作，分别负责公民权利、其他分离条款、财务条款及三项涉及特定领土的议定书。这些机构使双方能够交流协议实施信息、处理技术问题，并寻求共同认可的解决方案，而不必重新谈判整项条约。(gov.uk)

争端通常先通过联合委员会内的磋商处理，如未能解决，则交由独立仲裁。未遵守仲裁裁决可能导致经济处罚，并可在特定条件下导致协议义务暂停履行。欧洲联盟法院保留的是明确界定的职能，而非对脱欧后双方关系不受限制的管辖权。仲裁庭必须将相关的欧盟法律解释问题提交该法院，并受其答复约束。第158条还允许英国法院就公民权利案件请求初步裁决，前提是案件的一审程序在过渡期结束后八年内启动；某些居留身份案件则采用不同的起算时间。另有条款保留了该法院对已经启动的诉讼程序及特定的过渡期前违法行为的管辖权。(eur-lex.europa.eu)

北爱尔兰与温莎框架

1998年4月10日签署的《贝尔法斯特协议／耶稣受难日协议》在北爱尔兰建立了权力分享机构，以及南北合作和英爱合作机制。脱欧后的安排旨在维护这一和平安排，避免在与爱尔兰接壤的陆地边界上设置海关设施，同时保全北爱尔兰在英国国内市场中的地位。这些目标还必须兼顾对欧盟单一市场的保护：如果陆地边界不设管制，进入北爱尔兰的货物就可能流入爱尔兰。因此，议定书将继续适用指定的欧盟货物规则与对来自大不列颠的货物流动实施管制相结合，而不是在北爱尔兰与爱尔兰之间实施这些管制。(gov.uk)

《爱尔兰／北爱尔兰议定书》的主要贸易安排自2021年1月1日起适用。北爱尔兰在法律上仍属于英国关税领土，也可纳入英国的贸易协定，但欧盟《联盟海关法典》及所列的欧盟货物法规在当地适用。如果进入北爱尔兰的货物被认定存在随后进入欧盟的风险，就须缴纳欧盟关税；留在北爱尔兰境内且符合条件的货物则可免缴这些关税。与大不列颠不同，北爱尔兰继续遵循指定的欧盟产品和卫生规则。这些安排由英国当局执行，对某些从大不列颠运往北爱尔兰的货物提出申报、认证和查验要求，同时避免对跨越爱尔兰陆地边界的贸易设置同等手续。这是一项针对特定领域的安排，并不意味着继续保有欧盟成员资格，也不意味着参与服务业单一市场。(eur-lex.europa.eu)

《温莎框架》于2023年2月27日达成政治协议，其主要联合委员会安排于3月24日获通过。该框架修订了议定书，而非以另一份条约取代《退出协议》。其海关安排区分了符合条件的英国境内货物流动与运往欧盟或可能进入欧盟的货物。根据英国国内市场计划获得授权的贸易商，可对留在北爱尔兰且符合条件的货物使用简化程序，这些安排通常被称为“绿色通道”。不属于该计划的货物仍须遵守常规要求，通常被称为“红色通道”。贸易商授权、商业数据及防止货物转流的保障措施为这一区分提供了支撑；手续减少并不意味着取消监管。(gov.uk)

在农食产品方面，北爱尔兰零售货物流动计划于2023年10月1日启动。面向最终消费者且符合条件的货运批次，只需一份通用证书和装箱单即可运输，无须为各项产品分别提供出口卫生证书。相关的英国公共卫生和消费者保护标准可予适用，同时配以保护动植物健康、防止货物继续流入欧盟的保障措施。“不得销往欧盟”标签分阶段引入。例如，符合条件的超市货运批次可将多种食品纳入同一份证书。另行制定的人用药品安排于2025年1月1日生效：英国药品和医疗产品监管局开始负责包括北爱尔兰在内的全英国药品许可，而“仅限英国”标签则用于防止这些产品在欧盟销售。(gov.uk)

民主监督由两套不同的机制保障。第18条规定，北爱尔兰议会须定期就是否继续适用第5至第10条进行表决，这些条款涵盖主要的贸易相关安排。简单多数支持可使其延续四年；获得跨社群支持则可将间隔延长至八年。2024年12月10日，议会以48票对36票赞成继续适用，所有参与表决的联合派议员均投了反对票，因此下次表决应于2028年举行。相比之下，“斯托蒙特刹车机制”针对的是个别经修订或用于替代现行规定的欧盟规则。来自两个政党的至少30名议员可提出启动请求，但须满足若干条件，包括新规则与现行规则存在重大差异，并对北爱尔兰的日常生活产生特有的、重大且持久的影响。随后，英国政府评估是否满足条约规定的通知条件；这一机制并非赋予议会对现行欧盟法律的一般否决权。(commonslibrary.parliament.uk)

2024年12月的表决未获得跨社群支持，因此触发了独立审查。北爱尔兰事务大臣希拉里·本于2025年1月9日委托前北爱尔兰事务大臣托法恩的墨菲勋爵开展审查。墨菲于7月9日提交报告，报告于2025年9月4日公布。审查考察了《温莎框架》的运作情况，以及其对北爱尔兰社会、经济和政治生活及英国国内市场的影响。2025年12月16日，政府接受了报告的全部建议，包括加强对企业的咨询支持、促进企业利用两个市场的准入机会，以及改善与利益相关方和北爱尔兰议会的沟通。(gov.uk)

权力下放与英国国内市场

英国脱欧取消了英国中央议会与权力下放机构共同受到的监管约束，而不是简单地将一整套不加区分的“欧盟权力”转移给伦敦中央政府。在权力下放制度下，农业、环境保护以及食品监管的许多方面早已属于下放权限，但相关立法和行政行动必须符合欧盟法律。过渡期于2020年12月31日结束后，中央保留职权与下放职权之间原有的划分维持不变，而欧盟要求的取消则扩大了英国各级政府在各自职权范围内的自主裁量空间。《2018年欧洲联盟（退出）法》第12条允许英国政府大臣在制定替代安排期间，暂时限制权力下放机构修改特定的保留欧盟法律。这些设定限制的权力后来被取消，自2022年3月31日起生效。(commonslibrary.parliament.uk)

塞维尔惯例规定，英国中央议会通常不会在未经相关权力下放立法机构同意的情况下，就下放事务立法。立法同意程序包括提交说明法案影响的备忘录、由委员会进行审查，以及通过给予或拒绝同意的动议；这一程序也适用于下放权限的变更。该惯例是一项宪制惯例，并非可依法强制执行的、针对英国中央议会立法的否决权；法律对它的承认，也没有将其转化为法院可强制执行的议会主权限制。英国脱欧凸显了这一区别：《退出法案》经过修订后，威尔士政府建议给予同意，苏格兰议会则拒绝同意；尽管如此，英国中央议会仍通过了2018年的这部法律。苏格兰议会和威尔士议会也在2020年拒绝同意《国内市场法案》。(commonslibrary.parliament.uk)

共同框架提供了一种通过协商来协调此前受欧盟法律约束的政策的机制。它们不一定要求实行完全相同的实质性规则，而是建立信息共享、审议拟议政策差异、解决争端和复核决定的安排。相关领域包括食品成分与标签、公共采购、渔业管理，以及资源与废弃物。共同框架由参与的各级政府联合制定，并接受议会委员会审查；其中的政府间协议不具有法定性质，不过相关监管措施可能需要通过立法实施。政府公布的计划列出了从最初界定的152个政策领域中达成一致的30项框架，其中包括英国政府与北爱尔兰行政当局之间的5项双边框架。因此，共同框架既能保留各地区不同的政策，又能协调这些政策的跨地区影响。(gov.uk)

《2020年英国国内市场法》在这些协商安排之外，增设了法定的市场准入规则。对于商品，相互承认原则通常允许在英国某一地区合法销售的产品在其他地区销售，而无须满足销售目的地管辖区施加的某些额外要求。非歧视原则则限制对与英国另一管辖区有关联的商品施加直接或某些间接的不利待遇。服务和专业资格的承认另有条款规定。这些原则并未取消权力下放机构的立法权，而是在其适用范围内，限制当地要求对外来商品或服务提供者的适用。其实施受到法定豁免和限制条件的约束，并不构成可以凌驾于所有地区规则之上的无条件权利。(legislation.gov.uk)

一次性塑料制品体现了这些制度之间的相互作用。苏格兰较早实施了限制措施，由此产生了一种可能：来自英国其他地区的产品仍可依据相互承认原则继续销售。通过资源与废弃物共同框架开展的讨论，促成了对特定一次性塑料制品的豁免，使相关地区的限制措施能够适用于外来商品。英国政府在2025年7月15日发布的审查回应中承诺，落实各级政府通过共同框架一致同意的豁免，在考虑经济影响的同时考虑环境和公共卫生影响，并在估计企业每年承担的直接成本不超过1,000万英镑时采用简化评估程序。这些承诺涉及豁免程序，并不意味着废除该法的市场准入原则。(gov.uk)

各级政府的立场反映了它们对联合王国治理安排的不同看法。在2020年白皮书中，商务大臣阿洛克·夏尔马将一体化的国内市场视为共同繁荣和国家统一的支柱。苏格兰政府2025年4月的立场文件认为，自动适用的市场准入规则削弱了权力下放地区实行有实质意义的差异化政策的空间，并寻求以共同框架为核心的替代方案。威尔士政府同样支持以协作为基础的英国国内市场，同时坚持其运作不应以牺牲权力下放为代价，并于2026年3月重申了这一立场。英国政府2025年7月的审查保留了该法，同时赋予共同框架更突出的协调作用：这一制度层面的分歧，既涉及消除贸易壁垒，也涉及应由谁来决定何时允许各地区实行不同的监管规定。(gov.uk)

贸易与合作协定

英国与欧盟关于未来关系的谈判于2020年3月2日在布鲁塞尔启动，由戴维·弗罗斯特代表英国、米歇尔·巴尼耶代表欧盟委员会牵头。谈判在《退出协定》规定的过渡期内进行，双方在渔业、公平竞争要求和争端解决等问题上存在重大分歧。双方于2020年12月24日就《贸易与合作协定》（TCA）达成一致，并于12月30日签署协定。协定自2021年1月1日起，即过渡期结束后立即开始临时适用，使其条款能够在欧盟完成批准程序期间付诸实施。欧洲议会于4月27日同意该协定，欧盟理事会于4月29日通过缔结协定的决定，协定于2021年5月1日正式生效。(parliament.uk)

《贸易与合作协定》将自由贸易协定、合作安排和统筹性的治理框架结合在一起。其经济条款涵盖货物、服务、投资、公共采购、数字贸易、知识产权、航空及公路运输，同时还包括能源、渔业和社会保障协调方面的规定。符合原产地规则的货物享受零关税、零配额待遇，但这种优惠并不免除海关手续或监管检查。协定也不意味着英国重新参与欧洲单一市场或关税同盟：市场准入以谈判达成的承诺为基础，而非以欧盟成员资格所赋予的各项自由和共同监管机构为基础。金融服务等效性认定和数据保护充分性认定仍是独立的单方面决定，而不是《贸易与合作协定》所保障的权利。(commission.europa.eu)

“公平竞争环境”条款将优惠贸易待遇与旨在防止竞争扭曲的承诺相挂钩，但不要求双方全面与欧盟未来的立法保持一致。劳动和社会保护、环境和气候保护均受不倒退义务约束：任何一方都不得以影响贸易或投资的方式，将相关保护水平降至过渡期结束时的基准以下。补贴管制通过双方各自的制度实施，但双方都必须遵守商定的原则，确保透明度、独立监督以及司法审查渠道。这些原则要求补贴以特定的公共政策目标为导向、力度适当，并避免对贸易或投资造成不必要的负面影响，此外还有其他要求。这些义务不同于在英国全境适用欧盟的国家援助制度；涉及北爱尔兰的单独规定仍受《退出协定》相关安排管辖。(commonslibrary.parliament.uk)

协定区分了针对违约行为的执行措施与应对后续监管分歧的措施。第411条规定，如果双方在劳动和社会保护、环境或气候保护，或补贴管制方面的重大差异对贸易或投资产生实质性影响，则可采取适度的“再平衡”措施。这类措施可以包括关税，并须接受快速仲裁程序审查；仅有监管差异本身并不足以构成采取措施的理由。另有一项补贴机制规定，如果某项补贴对双边贸易或投资造成重大负面影响，或存在造成这种影响的严重风险，则可在磋商和通知后采取补救措施。涉及劳动和环境保护不倒退义务的争端，则适用专门的磋商和专家组程序。因此，协定设有多种执行途径，而非针对监管变化设置单一的自动制裁。(commonslibrary.parliament.uk)

伙伴关系理事会由一名欧盟委员和一名英国部长级代表共同主持，负责监督协定的实施，并可在协定授权范围内作出具有约束力的决定。贸易伙伴关系委员会、各专门委员会及工作组负责处理各领域事务。对于大多数经济争端，协定第六部分规定先进行磋商，必要时再交由独立仲裁庭处理；若一方不履行裁决，最终可允许另一方中止履行协定义务，包括在特定条件下跨领域中止履行义务。这些机构不同于《退出协定》设立的联合委员会，而《贸易与合作协定》的仲裁机制也未赋予欧盟法院争端解决职能。第776条要求双方在协定生效五年后共同审查其实施情况，此后每五年审查一次。这并不意味着自动重新谈判：第411条另行规定了对贸易承诺的平衡状况进行审查的机制，包括在频繁使用再平衡措施或此类措施长期持续的情况下进行审查。(commonslibrary.parliament.uk)

货物、服务与国际贸易政策

自2021年1月1日起，《贸易与合作协定》（TCA）对英国与欧盟之间贸易中符合其优惠原产地规则的货物实行零关税、零配额待遇。货物是否具备优惠资格，取决于其生产地点以及加工过程是否符合特定产品的要求，而不仅仅取决于从哪里发运。该协定允许双边完全累积：在任一方境内符合条件的材料及开展的生产活动，均可计入原产资格的认定。享受优惠待遇必须提出申请，通常依据出口商出具的原产地声明，或进口商掌握并有适当记录支持的信息。在第三国制造的货物，不会仅因在英国储存或转运就获得英国原产资格。（commission.europa.eu）

关税优惠并未保留欧盟关税同盟原有的边境安排。尽管《贸易与合作协定》引入了包括经认证的经营者制度互认在内的便利化措施，货物仍须办理海关申报，并遵守进口方的产品法规。对于制造业全球价值链，累积规则允许将英国生产过程中使用的欧盟原产零部件计入优惠原产资格的认定，但生产商必须记录其投入材料，并证明符合适用规则。因此，即使最终产品免征关税，仍可能产生与原产地证明、清关及监管要求相关的行政成本。这些属于非关税贸易壁垒，有别于关税。（gov.uk）

农产品和食品贸易体现了关税待遇与市场准入之间的另一项区别。《贸易与合作协定》的卫生与植物卫生章节确立了食品安全及动植物卫生方面的合作，而非建立共同监管区域，也未普遍豁免边境检查。根据过渡期结束后的安排，从大不列颠出口至欧盟的肉类和乳制品通常需要出口卫生证书，并须经由适当的边境检查站入境；相关植物及植物产品则须符合植物检疫要求。因此，一批符合条件的食品即使无需缴纳关税，仍可能需要办理认证、提前通报并接受检查。通过物流枢纽集运货物可以统筹认证工作，但不能免除相关的基本义务。北爱尔兰独有的货物制度受《退出协定》相关安排管辖，而不适用上述大不列颠与欧盟之间的一般模式。（assets.publishing.service.gov.uk）

在服务领域，《贸易与合作协定》确立了市场准入和非歧视待遇方面的承诺，但受行业排除条款和保留条款的限制，并未保留单一市场内提供服务的自由。服务提供者必须遵守目的地司法管辖区适用的规则。金融服务的“护照通行”机制终止：企业仅凭在英国获得的许可，不再有权在整个欧盟提供受监管的服务。欧盟的等效性认定是独立的单方面监管工具，而非《贸易与合作协定》赋予的权利。该协定同样没有恢复专业资格普遍自动互认的安排，而是建立了一个框架，允许专业团体和主管机构提出针对特定职业的资格互认安排，供伙伴关系理事会审议；除此之外，资格认可取决于目的地适用的规则。（commission.europa.eu）

英国的独立贸易政策将本国关税表与优惠贸易协定的延续和谈判相结合。2021年1月1日，“英国全球关税”取代欧盟共同对外关税，成为英国的最惠国关税制度。包括2019年8月与韩国签署的协定在内，各项延续性协定对欧盟现有协定作出调整，旨在维持优惠贸易关系，而非创造全新的市场准入机会。随后与澳大利亚和新西兰谈判达成的协定于2023年5月31日生效；英国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的安排则于2024年12月15日开始生效，对各伙伴的具体适用时间取决于其批准日期。官方影响评估描述的是模型预测的影响，而非已经实现的收益：2021年12月对英澳协定的评估预计，2035年英国的国内生产总值将比未签署该协定情景下的预测基准高出0.08%。这是对未来产出水平差异的估计，并非已观测到的增长，也不是每年额外增加的增长率。（gov.uk）

公民权利、人口迁移与人员流动

《退出协议》第二部分保护符合条件的欧盟公民和英国国民：他们须在过渡期于2020年12月31日结束前已分别居住在英国或某个欧盟成员国，并在此后继续居住在那里。其保护范围还包括特定家庭成员和跨境工作者。居留条件大体沿用此前的欧盟框架：雇员和自雇人士凭其经济活动取得资格，而学生及不从事经济活动的居民通常须拥有充足的生活资源和全面的医疗保险。受保护者保留在居住国工作和享受平等待遇的权利，通常在符合条件的连续居留满五年后取得永久居留权。某些家庭成员可以在此后前来团聚，包括在截止日期前已存在亲属关系的合资格亲属，以及此后出生或被收养的子女。这些规定保留的是与居住国相关的权利，并不意味着恢复英国公民在整个欧盟范围内不受限制的流动权。(commission.europa.eu)

该协议还为其适用范围内的人员保留了社会保障协调机制。这一机制确定应适用哪个国家的法律，通常避免个人同时向多个国家的社会保障体系缴费，并允许在确定养老金和某些福利的领取资格时，将在不同国家符合条件的参保或就业年限合并计算。它还维持适用的互惠医疗安排，并保障居住在欧盟国家的受保护者所领取的英国国家养老金按规定上调。这种协调并不意味着合并各国的福利制度：领取资格和福利金额仍由相关国家的法律规定，同时须遵守协议的规则。(gov.uk)

英国通过欧盟公民定居计划落实居留保障；根据平行协议，该计划也涵盖符合条件的挪威、冰岛、列支敦士登和瑞士公民。一般申请截止日期为2021年6月30日，特定类别人员的截止日期较晚；有合理理由者也获准逾期申请。定居身份赋予无限期居留许可，通常须先满足连续居留五年的条件；预定居身份则为尚未满足条件者提供有期限的居留许可。持有这两种身份者均可工作和学习，无须按照此后实施的移民途径取得担保。后续调整引入了预定居身份自动延长五年的措施，以及为符合条件的持有人自动转为定居身份的机制。截至2025年底，该计划已为超过580万人提供移民身份，其中包括符合条件的家庭成员；这一数字统计的是受益人数，而非年度移民人数。(gov.uk)

根据《2020年移民与社会保障协调（退出欧盟）法》，人员自由流动于2020年12月31日终止。自2021年1月1日起，新抵达英国的欧盟公民通常适用与非欧盟公民相同的移民框架，除非享有受保护的权利或符合其他豁免条件。积分制以各类移民途径的具体要求，取代了基于欧盟国籍而享有的权利：技术工作者途径综合要求雇主担保、符合条件的工作、英语能力和薪资标准，而学生途径则要求由获许可的教育机构提供担保，并满足相应的语言和资金要求。终止欧盟人员自由流动并不意味着全面停止人口迁移。例如，英国国家统计局的初步估计显示，截至2025年12月的一年内，长期迁入人数为81.3万人，其中非“欧盟+”国家国民62.7万人、“欧盟+”国家国民7.6万人、英国国民11万人。这些数字是迁入人数，而非净迁移人数；“欧盟+”类别还包括欧洲经济区的其他国家和瑞士。(gov.uk)

短期访问仍与居留和就业权利相区别。英国公民通常可免签访问申根区，在任何滚动计算的180天期间内累计停留不超过90天，停留时间按所有参与国合并计算；就业和更长时间的停留则须遵守目的地的规定。欧盟公民通常可赴英国访问最多六个月，从事旅游、某些商务活动和短期学习等获准活动，但访客许可并不赋予一般性的工作权。自2025年4月2日起，英国将电子旅行授权要求扩大至符合适用条件的欧洲访客，但爱尔兰公民或已持有英国移民许可者等可获豁免。(gov.uk)

共同旅行区独立于欧盟人员自由流动制度运作，其建立时间早于英国和爱尔兰加入欧盟。它涵盖英国、爱尔兰及英国王室属地，并保留互惠安排，使英国和爱尔兰公民能够在两国中的任一国迁移、居住、工作和学习，同时享有相关的医疗、社会保障和选举权利。2019年5月的一份备忘录重申了两国政府对这些安排的承诺。因此，爱尔兰公民通常既不需要英国移民许可，也不需要定居计划身份；相应地，英国公民在爱尔兰的地位也不同于他们在欧盟其他地区的地位。这些基于国籍的权利不会仅因其他国家的国民途经爱尔兰或英国，就自动延伸至他们。(gov.uk)

渔业、农业、能源与环境政策

《贸易与合作协定》（TCA）最初的渔业安排，在重新分配捕捞机会的同时，规定双方在截至2026年6月30日的调整期内继续相互开放水域。协定规定，2021年至2026年间，将欧盟在英国水域捕捞权价值的25%逐步转移给英国船队。对于大西洋和北海约100个共享鱼类种群，协定明确了英国与欧盟各自所占的百分比份额；双方通过年度双边磋商确定总允许捕捞量及相应的捕捞机会，并通过船舶许可制度管理水域准入。水域准入与配额分配仍是两项不同的安排：2025年5月19日公布、随后经渔业专门委员会正式确认的协议，将双方相互开放水域的安排延长至2026年7月1日至2038年6月30日，但并未取代年度捕捞限额磋商。(consilium.europa.eu)

退出共同农业政策后，英国各地形成了不同的农业支持制度，而非由一套全英国统一的制度取而代之。在英格兰，《2020年农业法》授权为环境保护、土壤质量、动物福利及其他指定用途提供补助。环境土地管理计划进一步落实了“以公共资金支持公共物品”的原则，在支持粮食生产的同时，为栖息地修复、改善水资源管理等活动支付补助，并逐步取消此前沿用的按土地面积发放的补贴。(commonslibrary.parliament.uk) 威尔士于2026年1月1日推出可持续农业计划。苏格兰保留了基本补助计划，同时在其逐步建立的四层级支持框架中加入环境条件。北爱尔兰于2026年推出农场可持续发展补助，作为收入保障机制；该补助设有资格条件，对超过60,000英镑的补助部分实行递进削减。(gov.wales)

在能源领域，脱欧改变了交易制度，但并未消除基础设施上的相互依赖。跨境电力互联线路和天然气管道继续连接英国与欧盟市场，《贸易与合作协定》也确立了供给安全合作及跨境交易安排。大不列颠于2021年1月1日停止参与欧盟电力市场耦合机制；北爱尔兰则继续与爱尔兰共同参与覆盖全岛的单一电力市场。《贸易与合作协定》设想采用其他安排来分配互联线路容量，而非继续参与欧盟现有机制。(energy.ec.europa.eu) 2026年3月30日，欧盟理事会授权就另一项协议展开谈判，拟通过使相关规则保持一致，允许英国参与欧盟内部电力市场：这只是谈判授权，并不意味着英国已经实际恢复参与该市场。(cyprus-presidency.consilium.europa.eu)

脱欧也包括退出欧洲原子能共同体（Euratom）及其核能共同市场。英国与欧洲原子能共同体另行签订的协议，规定双方就安全、和平利用核能开展合作。这份法律文件在法律上独立于《贸易与合作协定》中的电力和天然气条款，并为英国在不具备欧洲原子能共同体成员资格的情况下维持民用核能合作提供了框架。(energy.ec.europa.eu)

英国排放权交易体系于2021年1月1日启动，由英国政府与各权力下放政府共同建立。该体系对其覆盖的排放设置总量上限，并允许参与者交易排放配额；受监管的运营者必须交回与其经核实排放量相对应的配额。北爱尔兰的发电企业仍留在欧盟体系内，而未转入英国体系。(gov.uk) 2025年5月峰会上，双方承诺推动英国与欧盟碳市场对接；欧盟于2025年11月批准谈判授权后，相关谈判随之展开。对接将使排放配额能够在相互连接的体系中使用，但这一承诺和谈判本身并未确立排放配额的相互认可。(gov.uk)

英国国内的环境监督也有了新的机构。环境保护办公室依据《2021年环境法》依法设立，负责审查英格兰和北爱尔兰的环境政策及其遵守情况，以及全英国范围内保留由中央政府负责的事项。其职能包括调查公共机构严重未履行职责的情况，以及提起法律诉讼。苏格兰环境标准局则单独承接了此前在欧盟层面行使的审查与执法职能，其权限包括发出信息通知、合规通知，以及提交报告，建议改进环境法律或其实施方式。(theoep.org.uk)

研究、教育与文化交流

根据2023年12月4日最终敲定的协议，英国以联系国身份参与地平线欧洲和哥白尼计划的安排于2024年1月1日生效。这一安排使英国恢复了直接申请地平线欧洲资助的资格，适用于2024年及以后工作计划下的项目征集。除少数例外情况，英国的大学、研究机构和企业可以按与欧盟参与方相同的条件获得资助、牵头国际联合体，并计入合作项目要求的最低参与国数量。参与哥白尼计划的安排则另外恢复了英国竞标合同以及加入联合体的资格，这些联合体负责实施欧盟的地球观测计划，包括基于卫星的环境监测服务。这些安排赋予英国的是以联系国身份参与特定计划的资格，而非源于欧盟成员身份的权利。(gov.uk)

在此前的资助空档期，英国政府通过地平线欧洲资助保障机制，为2021—2023年工作计划下获批的申请提供支持。申请仍接受欧洲方面的评审，但符合条件的获批项目由英国国内资金支持，而非由欧盟委员会拨款。在这些过渡安排下，英国参与方不能牵头合作联合体，也不能计入联合体要求的最低参与国数量。适用哪种安排取决于项目征集所属的工作计划年份，而不仅仅是申请截止日期：属于2023年工作计划、但于2024年截止申请的项目征集，仍由保障机制覆盖。因此，联系国安排既改变了资金来源，也改变了英国合作方在跨境研究与开发中能够承担的组织角色。(gov.uk)

2020年12月，鲍里斯·约翰逊政府宣布，英国将停止参与伊拉斯谟+计划，转而设立图灵计划；退出欧盟本身并不意味着英国无法继续以联系国身份参与伊拉斯谟计划。图灵计划通过学校、学院和大学提交的申请，为前往世界各地学习和实习提供资助。与伊拉斯谟+计划不同，它不资助作为互惠交流一部分的来英学生，也不资助同等范围的教职员工交流、青年活动和机构合作。2023—2024年度，该计划向474个项目拨付了近1.05亿英镑，拟资助约4万人次前往160多个目的地学习或实习；这些数字反映的是资助分配情况，而非已完成的交流人数。其高等教育安排还将学费减免事宜留给参与院校通过协议确定。(commonslibrary.parliament.uk)

英国与欧盟于2025年12月17日宣布，就英国重新参与伊拉斯谟+计划达成协议，并于2026年4月15日在布鲁塞尔签署了法律文本。英国计划于2027年开始参与，这是未来的启动日期，而非截至2026年10月已向英国参与者开放运行的交流计划。该协议涵盖2027年，并未对随后的2028—2034年计划周期确立具有约束力的财政承诺。英国文化教育协会被指定为英国的国家执行机构。政府指导文件为2026—2027年度的图灵计划安排了最高7800万英镑的资金，并表示该计划将不在2027—2028学年运行，届时伊拉斯谟+计划的学习和实习交流将开始实施。(gov.uk)

高等教育领域的变化并不限于交流资助。在英格兰，对于2021年8月1日起开课的课程，不属于脱欧协议保护范围的欧盟、其他欧洲经济区国家及瑞士公民，不再享有此前按本土学生标准缴纳学费以及获得英格兰学生资助机构支持的资格；受保护的居民及其他符合条件的群体，仍适用各自的资格规定。学历认可必须与从事受监管职业的许可区分开来。即使在英国脱欧之前，欧盟也不存在普遍适用的、全欧盟范围内自动认可学历文凭的制度：入学决定仍由各国主管部门和院校负责。相比之下，自2021年1月1日起，英国专业资格原则上不再适用欧盟的资格认可制度，而《贸易与合作协定》为此后针对具体职业作出安排提供了框架。(gov.uk)

跨境文化工作增加了更多行政手续，因为获准进入一个国家并不一定意味着获准从事有偿演出。巡演艺术家和技术团队面临各国不同的工作许可规定，乐器、布景、灯光及其他设备则需要办理海关手续。一项受政府委托、于2026年8月27日公布的研究记录了ATA单证册或暂准进口程序的使用情况、相关文件手续和费用，以及欧盟境内公路货运活动所受的限制。研究还记录了相应的应对措施，例如缩短行程、将巡演分段安排，以及使用设在欧盟境内的物流业务。这些要求分别适用于人员、设备和车辆，因此，即使表演者获豁免办理工作许可，同一巡演仍须满足海关和运输方面的要求。(commonslibrary.parliament.uk)

安全、司法与国际关系

自2021年1月1日起，《贸易与合作协定》（TCA）第三部分以警务与刑事司法合作的条约框架，取代了英国作为欧盟成员国时适用的安排。该部分共13编，涵盖信息交换、与欧洲刑警组织及欧洲联盟刑事司法合作署的合作、移交被通缉人员、刑事司法协助，以及反洗钱措施。英国以第三国身份参与合作，不再以成员国身份参与这些机构的治理。业务层面的联系包括英国派驻欧洲刑警组织的联络官和派驻欧洲联盟刑事司法合作署的联络检察官，他们为跨境调查和各国主管机关之间的协调提供支持。(europarl.europa.eu)

《贸易与合作协定》保留了在普吕姆框架下自动比对DNA图谱、指纹和车辆登记数据的安排，同时保留了旅客姓名记录和犯罪记录信息的交换机制。普吕姆比对机制可以发现犯罪现场材料与境外记录之间的匹配；匹配得到确认后，再通过单独的信息交换提供身份识别信息。然而，过渡期结束时，英国对申根信息系统第二代系统（SIS II）的访问权限也随之终止。英国因此无法再直接获取该系统有关被通缉人员、失踪人员及相关物品的实时警报，替代渠道包括国际刑警组织通报和双边信息交换。因此，持续开展的信息共享并未完全保留英国作为欧盟成员国时所拥有的全部能力。(committees.parliament.uk)

在英国与欧盟的关系中，一套司法移交程序取代了欧洲逮捕令。该程序保留了以逮捕令为基础的快速移交机制，而非完全退回传统的外交引渡方式，但也规定了拒绝移交的理由，并允许各国在特定情况下拒绝移交本国国民。合作还以人权和个人数据保护方面的保障措施为基础。《贸易与合作协定》规定，若支撑刑事司法合作的承诺遭到严重违反，可通过相关机制暂停合作；这些承诺包括有关欧洲人权公约及其在国内执行的承诺。(europarl.europa.eu)

单独订立的《信息安全协定》于2020年12月30日签署，自2021年1月1日起临时适用，并于2021年5月1日正式生效。与《贸易与合作协定》第三部分有关执法业务的规定不同，该协定确立了交换和保护涉密信息的安全程序。接收方必须提供与信息密级相应的保护，保留信息来源方的标记，并在解密、改作其他用途或向第三方披露之前，取得事先书面同意。查阅信息须具备相应的知悉必要，并在适用情况下取得安全许可。该协定为信息交换提供了受保护的渠道，但其本身并不赋予任何一方不受限制地获取另一方情报的权利。(commission.europa.eu)

2025年5月19日，英国与欧盟建立了安全与防务伙伴关系。这是一个不具约束力的政治框架，涵盖范围超出了《贸易与合作协定》的刑事司法安排。双方公布的合作领域包括支持乌克兰、制裁协调、海上安全、网络与混合威胁、关键基础设施、反恐、太空安全，以及防务工业合作。该框架还设想探索英国应邀参与欧盟民事和军事危机管理活动的可能性，具体安排须另行商定。制度性安排包括欧盟高级代表与英国外交大臣、国防大臣每六个月举行一次外交与安全政策对话、每年举行一次安全与防务对话，以及工作层面的磋商。这些机制保留了双方各自的决策自主权，并未恢复英国对欧盟外交政策机构的参与。(researchbriefings.files.parliament.uk)

退出欧洲联盟并不意味着退出北大西洋公约组织、欧洲委员会或《欧洲人权公约》。北大西洋公约组织仍是英国的集体防御框架，2025年的伙伴关系也明确认可了这一作用。欧洲委员会是一个独立的国际组织，而《欧洲人权公约》是该组织的人权条约，并非以欧盟成员资格为基础的法律文书；因此，英国依据该公约承担的义务具有独立于欧盟成员资格的法律基础。(consilium.europa.eu)

经济证据与评估方法

经济评估区分实际记录的结果与对未脱欧情形下可能结果的估计。官方统计学数据衡量实际发生的贸易、投资、国内生产总值（GDP）、价格和生产率，但不能直接识别英国脱欧的影响。基于模型的估计会构建英国留在欧盟的反事实情景，而预测则根据有关政策和经济行为的假设推算结果。这一区分同样适用于衡量方式：产出水平低于反事实情景，并不一定意味着产出绝对萎缩；水平上的百分比差异，也不等于年度增长率下降了相同数值的百分点。例如，英国预算责任办公室（OBR）在2021年3月预测，初期贸易中断会使第一季度GDP暂时减少0.5%；这一预测与其关于长期生产率的假设是分开的。(obr.uk)

OBR在2026年3月预测所依据的假设中，仍然认为长期出口量和进口量将比留欧反事实情景低约15%，潜在生产率则比该情景低4%。这些是预测所采用的假设，并非直接观测到的损失，也不是对每年下降幅度的预测。其2024年3月的评估指出，生产率影响将在15年内逐步全面显现。所提出的作用机制是：非关税贸易成本上升导致贸易强度下降、竞争减弱和专业化机会减少；不确定性也会抑制投资和资本深化。模型校准参考了外部研究，这些研究考察了典型自由贸易协定下的贸易情况。将有关降低贸易壁垒的证据用于估计重新引入壁垒的影响，会增加对影响幅度估计的不确定性。(obr.uk)

分析贸易证据时，需要分别考察货物与服务、按现价计算的金额与经通胀调整后的贸易量。OBR采用2024年2月版本的数据报告称，2023年第三季度英国的贸易强度——即进出口总额与GDP之比——比2019年的水平低1.7%，而七国集团其他成员的平均水平则上升了1.7%。2023年底，英国货物贸易量比2019年的水平低约10%，服务贸易量则高约12%。这些比较描述的是表现差异，而非确立因果关系。对这些结果的解读也取决于数据修订：服务贸易数据尤其容易被修订，而英国国家统计局也会随着更完整的调查和行政资料的获得而更新GDP数据。因此，在比较估计结果时，发布日期和数据版本都很重要。(obr.uk)

企业层面的证据通过企业受不确定性影响程度的差异，考察投资和生产率。尼古拉斯·布卢姆、菲利普·邦恩、斯卡蕾特·陈、保罗·米曾、帕维尔·斯米坦卡和格雷戈里·思韦茨在2019年发表的一篇英格兰银行工作论文中，利用“决策者面板”调查估计，相较于没有脱欧预期的情形，脱欧预期使公投后三年内的投资减少了约11%。该论文估计，生产率受到的负面影响为2%至5%，部分原因是管理人员将时间转用于脱欧准备工作，而且国际业务敞口较大的企业受到的影响更大。这些属于计量经济学估计，并不意味着记录到的总投资出现了同等幅度的下降。对这些估计的解读取决于调查覆盖范围、权重，以及将企业的风险敞口与其后续表现联系起来的识别假设。(bankofengland.co.uk)

价格研究考察的结果与产出研究不同。扬·戴维·巴克尔、尼基尔·达塔、理查德·戴维斯和乔希·德利昂于2023年5月在经济绩效研究中心发表的一项分析估计，在2019年12月至2023年3月期间，与脱欧相关的非关税壁垒使食品价格的累计涨幅增加了8个百分点，而这一时期记录到的涨幅接近25%。这涉及的是食品价格，而不是整体消费价格通货膨胀。财政评估同样将预算资金转移与更广泛的经济影响区分开来：OBR认为，在财务结算之后，向欧盟缴款所节省的资金已纳入各部门的支出计划，同时另行预测结算款项和关税收入。因此，缴款方面的节省不能简单等同于借款需求的减少。(cep.lse.ac.uk)

多重冲击相互叠加，使因果推断变得复杂。新的贸易关系在COVID-19大流行期间开始实施，随后又发生了与俄罗斯入侵乌克兰相关的能源价格冲击；生产率增长疲弱的现象也早在公投之前就已存在。总体层面的国际比较无法自动将这些因素的影响与脱欧的影响区分开来。行业和企业层面的比较提供了更详细的证据，但受影响较大的企业与受影响较小的企业之间，除了对欧盟的贸易关系以外，还存在其他特征差异。因此，OBR表示，即使观测到的发展情况仍与其预测假设一致，要单独识别英国脱欧对中期经济和财政的影响，依然十分困难。(obr.uk)

后续协议与不断发展的关系

2025年5月19日，英国退出欧盟后的首次欧盟—英国峰会在伦敦举行，英国首相基尔·斯塔默与欧洲理事会主席安东尼奥·科斯塔、欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩会面。峰会发表了确立战略伙伴关系的联合声明，达成了列明进一步合作事项的《共同谅解》，并另行建立了安全与防务伙伴关系。《共同谅解》是一份政治层面的谈判议程，并非立即改变市场准入或移民权利的条约。其落实需要采用不同的法律和制度工具，包括欧盟理事会授权欧盟委员会开展谈判的决定、随后缔结的协议、必要时制定的国内立法，或通过现有《贸易与合作协定》（TCA）机构作出的决定。双方计划每年举行峰会，监督落实情况及后续谈判。（consilium.europa.eu）

2025年11月13日，欧盟理事会授权就建立共同卫生与植物卫生（SPS）区域以及对接排放交易体系开展谈判。拟议的SPS协议将使大不列颠的相关规则与欧盟规则保持动态一致，从而取消大不列颠与欧盟之间动物、植物及相关产品流通所需的大部分证书和检查。这种规则对齐也将减少《温莎框架》下相关货物从大不列颠运往北爱尔兰时受到的监管检查。英国于2026年7月30日更新的指引仍称谈判尚在进行，并将2027年年中列为预期实施时间，具体取决于谈判结果。协议范围不仅涉及兽医检验，还涵盖食品与饲料安全、农药、标签及其他农业食品监管事项。（consilium.europa.eu）

拟议的排放交易体系对接将允许两个体系之间交易排放配额。欧盟理事会的谈判授权设想涵盖发电、工业供热、工业、航空和海运等领域，并规定了增加覆盖行业的程序。双方能否相互豁免碳边境调节机制，取决于是否满足适用的法律要求，而不会因2025年的政治承诺而自动获得豁免。《共同谅解》设想，SPS协议和排放交易协议均将实行动态规则对齐，由英国分担欧盟相关行政费用，并建立共同治理机制。英国参与相关规则的制定，并不意味着享有欧盟的决策权；涉及欧盟法律解释的仲裁将有欧盟法院参与。2026年2月，双方仍表示这些协议正在谈判中。（consilium.europa.eu）

电力合作则通过独立的谈判进程推进。2026年3月30日，欧盟理事会授权就英国参与欧盟电的批发和零售市场开展谈判，同时就英国向欧盟凝聚政策提供资金开展谈判。拟议安排涉及监管规则的动态对齐，而出资机制旨在体现市场准入的规模；欧盟设想两项协议同时适用。这些谈判与现有TCA能源条款的延续是不同事项：2025年6月19日，伙伴关系理事会作出决定，将这些条款延长至2027年3月31日。青年体验计划同样仍处于提案阶段。欧盟理事会于2025年6月20日授权开展谈判后，英国政府在2026年8月4日的一份议会答复中表示，双方仍在讨论一项设有人数上限、以签证为基础且有期限限制的计划，具体细节尚未确定。（consilium.europa.eu）

未被纳入TCA领土适用范围的直布罗陀获得了单独的解决安排。斯蒂芬·道蒂与欧盟委员马罗什·谢夫乔维奇于2026年7月14日在布鲁塞尔签署协议，协议于7月15日开始临时适用。协议取消了直布罗陀与西班牙边境上阻碍跨境通行的实体设施，同时建立了保护欧盟关税区和申根区的安排。在直布罗陀机场，入境旅客须接受直布罗陀的入境检查，以及由西班牙当局实施的申根入境检查，此后即可越过陆地边境，无须再接受常规入境检查。临时适用使这些安排得以实际运作，但并不等同于条约最终生效。该条约保留了英国的主权，以及英国军事设施的独立运作。（gov.uk）

这些补充安排与包括《温莎框架》在内的《退出协定》及TCA并行实施，而非取代它们。因此，部分变更可以通过现有联合机构落实：2025年6月19日，TCA渔业专门委员会正式确定，将相互开放渔业准入的安排延长至2038年6月30日。其他举措则需要另行缔结协议，并履行各自的批准程序。特定行业的准入、监管规则对齐和资金分担，仍属于欧盟与非成员国之间的安排，并不意味着恢复全面参与单一市场或欧盟机构成员资格。（commonslibrary.parliament.uk）

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