安道尔

安道尔是位于比利牛斯山东段的一个内陆小公国，北邻法国，南接西班牙。它是欧洲面积最小的主权国家之一，人口约8万，领土只有几百平方公里。其独特的宪制安排使其成为比较政府与民主研究中的特殊案例：两位共同亲王（乌尔赫尔主教与法国总统）与一个经选举产生的议会和政府并存，共同担任国家元首。其经济以旅游业、零售业和金融业为基础，已发展成为欧洲收入最高的经济体之一，这也引出了一个问题：一个国家规模如此之小，如何在高度依赖邻国的同时维持其主权？

本词条涵盖该国的地理与历史起源、中世纪共治亲王制的发展及现代宪法，议会、政府和法院的结构，以及人口、语言和文化遗产。随后详细考察经济：以服务业为主导的结构、旅游业、银行业及其不断变化的声誉、近几十年的税制改革，以及以欧元为基础的货币安排。后面几节讨论能源与基础设施、安道尔的国际关系及其在国际组织中的成员身份、气候变化对该国的影响，以及其与欧洲联盟尚未定论的联系协定相关的悬而未决的问题。

地理与行政区划

位置与边界

安道尔是一个内陆小国，位于比利牛斯山脉的比利牛斯山脉东部，夹在法国与西班牙之间。面积为468平方公里，是欧洲面积第六小的国家，也是欧洲微型国家中面积最大的一个。由于没有海岸线，前往大海的任何路线都必须经过其两个邻国之一。不同资料给出的边界长度并不一致：一种参考资料称，与西班牙的边界长63公里，与法国的边界长55公里；另一种资料则给出与法国的边界约56公里，与西班牙的边界约64公里。

七个教区

全国分为七个教区，加泰罗尼亚语称为 parròquies。教区是该国唯一的一级行政区划。现行格局始于1978年。在此之前，安道尔共有六个教区；1978年，第七个教区埃斯卡尔德斯-恩戈尔达尼（Escaldes-Engordany）设立，其领土由安道尔拉维拉（Andorra la Vella）划分而来。这些教区早于现代国家的建立，至今仍是地方自治的基础。每个教区以其主要人口聚居地命名，其中一些教区还进一步细分：奥尔迪诺（Ordino）、拉马萨纳（La Massana）和圣朱利娅-德洛里亚（San Julian de Lòria）分为若干区，卡尼略（Canillo）教区则划分为若干街区。

教区是全国市级治理的基础，其管理机构负责城市规划和地方公共服务等事务。教区的边界也影响着国家机构的选址。总议会（Consell General）、谷地之家（Casa de la Vall）和政府大楼都位于首都所在的教区。

人口分布

首都安道尔拉维拉既是面积最小的教区，也是人口最多的教区。面积最小的教区正是首都安道尔拉维拉。部分资料称其面积仅为12平方公里，另一些资料则给出约31平方公里。据2025年官方估计，该教区约有24,836名居民，占全国人口的28%。

大多数人口居住在谷底。安道尔拉维拉、埃斯卡尔德斯-恩戈尔达尼和恩坎普（Encamp）三个相邻的谷底教区共有54,518人，约占全国总人口的61%（全国人口依2025年官方估计为89,058人）。高海拔教区的人口则稀疏得多：卡尼略和奥尔迪诺分布在高山谷地，每个教区的人口都不足6,500人。全国人口总数也因资料来源和统计时间而异：一种参考资料引用2024年约87,097名居民的数据，另一种则给出2026年为83,872人。这些差异源于参考日期和统计方法的不同。

名称由来

安道尔这一名称的来源至今未有定论。目前已知最早的出现形式见于一份843年文献的存世抄本，而该文献原件已佚失。903年的一份文献既用这一名称指代整个山谷，也用于指代山谷内的一个较小的地方区域。中世纪文献中还偶尔出现其他拼写变体，如 Annora、Annorra、Anorra、Endore 和 Norra。

学界提出了几种解释。维基词典认为该名称可能源自古伊比利亚语或巴斯克-伊比利亚语（Vasconic）的语源，一种流行的解读将其与一个巴斯克语词汇联系起来，该词意为"覆盖着灌木的土地"。另一种说法认为该名称来自纳瓦拉方言，含义相近。该名称源自纳瓦拉方言，可能意为"长满灌木的土地"。还有一种观点认为，该名称源自阿拉伯语 ad-darra，意为"森林"，但这一说法的文献证据较为薄弱。长期以来，还有一种假说将其与古代民族安多西尼人（Andosini）联系起来。波利比乌斯曾提到，这一部族位于比利牛斯山附近的西班牙塔拉科西班牙行省。语言学家若安·科罗米内斯（Joan Coromines）的结论是，现存证据不足以得出确定的词源。

地形、河流与气候

安道尔几乎全境都是高地。其领土位于比利牛斯山脉之中，全国平均海拔略低于2000米。安道尔的山地中有65座海拔超过2000米的山峰。最高峰是科马佩德罗萨峰（Coma Pedrosa），这是一座金字塔形的山峰，位于与法国和西班牙交界的西北边境，海拔2943米（9656英尺），不过其他资料给出的数值为2942米。历史上，它的巨大体量曾庇护着山谷：过去它曾是安道尔与法国之间的天然屏障，也为抵御入侵提供了相当大的保护。各教区分别占据被地貌切割而成的不同山谷体系，多处圈谷也显示出冰川作用的痕迹。在阿斯普雷斯峰（Pic dels Aspres）峰顶下方约250米处有一个圆形盆地，如今已成为湖泊，它是在末次冰盛期由冰川侵蚀形成的。

水系反映了这种地貌。三条狭窄的山谷呈Y形汇合成一条主河流，即大瓦利拉河（Gran Valira），它在海拔840米的全国最低点流出国境，进入西班牙。来自高坡的支流汇入各山谷，瓦利拉水系是该国最主要的水道。其他值得注意的溪流还包括马德柳河（Madriu）和北瓦利拉河（Valira del Nord）。大瓦利拉河进入加泰罗尼亚后，其水流汇入塞格雷河（Segre），再经该河流入埃布罗河流域，因此安道尔的河流最终是通过埃布罗河而非大西洋流入地中海的。由于河流切割出深而窄的河道，沿岸的平坦土地十分稀少，这也影响了人们的居住地选择。

气候主要受海拔影响，而非纬度。安道尔属于地中海山地气候类型，夏季温暖，冬季寒冷，降雪量较大。与邻国相比，该国冬季降雪更多，空气更干燥，由于海拔较高，夏季则略为凉爽。海拔高度造成了显著的局部差异：低处与高处之间的气温相差很大（温差可达4至5摄氏度）。在首都安道尔城，七月平均气温约为23摄氏度，而冬季白天气温约为6摄氏度。年降水量通常在700至1100毫米之间，且大多集中在10月至次年5月。日照时数因资料来源不同而有差异：一种说法是平均每年约有300天日照，另一份指南则给出每年约250天日照。

只有很小一部分土地可以耕种。各方估计不一，世界银行的数据显示，2023年耕地约占国土面积的1.6%，而较早的参考书籍则将这一比例估计在约2%至3%之间。若包括牧场在内，农业用地总体要大得多，约占国土面积的40%，森林约占三分之一。这些限制是由自然条件造成的。北向坡地日照不足，阴影下的土地对大多数作物来说又过于寒冷，因此耕地往往必须设在阳光充足的南向高坡上，而这些地方离农民的住所很远。作物生长还依赖水源：干草、烟草和蔬菜必须灌溉；谷物（主要是黑麦和大麦）则为旱作；而大部分耕地用于生产作为牲畜饲料的干草。

这些限制塑造了该国的经济和聚落格局。由于可耕地稀缺，农业产量有限，大部分食物须依赖进口。尽管如此，在旅游业兴起之前，农业一直在经济中占主导地位，直到20世纪50年代旅游活动繁荣，农业才不再是安道尔经济的核心。放牧，尤其是羊的放养，是山坡上主要的乡村活动；而山谷底部稀少的平地则使村庄和田地集中分布，这一格局至今仍在延续。

中世纪起源与加洛林特许状之争

查理曼传说

官方的国家起源故事称，查理曼在788年至790年间从摩尔人手中收复了该地区。加泰罗尼亚人曾引导他的军队穿越崎岖的山谷，作为回报，查理曼赐予他们独立。有些版本把这笔交易描述得规模更大，称有一支由马克·阿尔穆加韦尔指挥的5000人部队在波尔泰-皮莫伦斯附近作战。这一故事至今仍作为建国神话被传授，并体现在国歌之中，但它没有任何文献依据。

历史学家依据的是书面记录，而这些记录的出现远在查理曼在世之后。现存最早的相关文献出自839年的乌尔赫尔大教堂（La Seu d'Urgell）祝圣文书，这也是安道尔首次见诸文字的记载。该文件将山谷视为乌尔赫尔伯爵领地的一部分，而不是一个在帝国特许下享有自由的政治实体。加洛林王朝授予特权的文件没有留存下来，因此这一传说通常被视为后来的构建，它为一片实际上由当地伯爵和主教掌握领主权的土地赋予了法兰克人的起源。

从乌格尔伯爵到乌尔赫尔主教

安道尔的领主权经历了一系列转移。988年，伯爵博雷尔二世以塞尔达尼亚的土地为交换，将安道尔让与乌尔赫尔教区。此后一个世纪里，主教的权威逐步扩展到各个山谷。11世纪，乌尔赫尔主教担心邻近领主发动军事行动，便将自己置于卡博埃领主的庇护之下。1095年，领主与主教签署了一份宣言，确认两人对安道尔的共同主权，此后又有进一步的共治安排。

婚姻使局势更加复杂。1208年，富瓦伯爵通过与卡斯特尔沃的埃尔梅森达联姻，成为卡博埃领主的继承人，于是这位奥克语区的伯爵与加泰罗尼亚籍的主教之间就安道尔的归属发生了争执。山谷因此夹在一位以加泰罗尼亚为基地的主教与一位领地位于比利牛斯山以北的伯爵之间。

1278年的共治协议及其巩固

这场冲突最终通过一种名为共治契约（paréage）的封建文书得以解决。1278年9月8日，在莱里达签署的第一份安道尔共治契约，是一份封建特许状。它由主教佩雷·德乌尔特克斯与富瓦伯爵罗歇-贝尔纳三世缔结，确立了对该领土的共同主权。协议由第三方居中调停：阿拉贡国王佩德罗三世在结束富瓦伯爵与乌尔赫尔主教之间长期的宿怨中发挥了决定性的作用。该文本获得了王室与教皇的批准。安道尔的共治契约经国王与教皇尼古拉三世共同认可，是现存最为复杂的此类契约，也是唯一流传至今的一份，尽管其原始条款已有所修改。1288年12月6日又签订了第二份协议。

共治契约赋予了这个公国基本的法律形式。作为一种承认两位统治者享有平等权利原则的封建制度，共治契约为这个小国确定了领土与政治形态。这两份共治契约合起来构成了安道尔最早的基本法，并且直到1993年宪法批准之前，一直是该国最重要的宪法性文件。自1278年以来，安道尔的边界一直未曾改变。

地方机构与习惯法

在这一框架之内，各个山谷发展出了自己的机构。其中最重要的早期机构是1419年设立的地方议会（Consell de la Terra），它后来成为现代立法机构的基础。在长达数世纪的时间里，习惯做法规范着当地大部分的生活，直到后来才被成文化；18世纪的《安道尔手册》与《安道尔政典》以文字形式确立了安道尔的法律与身份认同。安道尔民众对共治契约制度的依附本身也值得注意：根据1278年和1288年协议所确立的共治制度，安道尔人接受了这一制度，并强烈希望维持它，这一点被记载为该制度得以延续的主要原因之一。

主教区与富瓦伯爵之间的争端

两位领主之间的紧张关系并未因1278年的协议而自行消除。13世纪，来自法国的富瓦伯爵与乌尔赫尔主教就安道尔的主权展开争夺，双方为此进行了数次战争。1277年，富瓦伯爵罗歇-贝尔纳三世率领1000名骑士和10000名士兵攻占了圣蒂尔斯平原城堡（Pla de Sant Tirs）。主教随后议和。随之而来的安排确定了双方在山谷中的份额，不过富瓦家族此后又获得了更多领地。14世纪，公国曾于1396年短暂并入阿拉贡王冠。由此形成的双重领主制又因王朝更迭而转归法国王室，这一点将在下文关于共同亲王的章节中论述。

共治亲王制

安道尔的国家元首是一个共同职位，两位共治亲王分别是乌赫尔主教和法国总统。这一安排始于1278年的帕雷阿日协定，该协定结束了教会与乌赫尔伯爵头衔的法国继承人之间的争端。协定宣布乌赫尔主教与法国富瓦伯爵共同担任安道尔的共治亲王。随着时间推移，法国伯爵的职责由法国君主承担，后来又由法国总统承担。主教一职始终由教会掌握，而法国的席位则随法国国家的变迁而变化。1607年的一道王室敕令通常被认为是法国国王与主教被正式承认为共治亲王的时间点。纳瓦拉的亨利三世加冕为法国的亨利四世后，于1607年颁布敕令，确立法国国王与乌赫尔主教为安道尔的共治亲王。

在近代早期和现代，法国的席位多次易手。1812年至1813年，安道尔曾短暂并入法兰西第一帝国。法国的头衔持有者分属不同政权，包括波旁王朝国王、拿破仑、奥尔良王朝君主，以及自1848年起的第二共和国总统。无论政权如何更迭，主教与法国共治亲王始终被列在同一份名单上。相比之下，主教的席位则保持了连续性。

两位共治亲王都不在安道尔居住，因此各自任命一名个人代表。共治亲王任命代表处理国家事务，其职能类似于总督或副王。1993年以前，这些官员被称为维盖尔（主教方面）和维吉耶（法国方面）。在1993年宪法颁布之前，主教与法国方面的代表分别被称为Veguer和Viguier。现在，他们的正式头衔是各自共治亲王的个人代表。主教方面的维盖尔弗朗塞斯克·巴迪亚·伊·巴塔利亚任职于1972年至1993年，其继任者内梅西·马克斯·伊·奥斯特则于1993年7月30日至2012年7月20日担任该职务。维盖尔名录可追溯至十四世纪，最早的记录约为1356年。

改革压力主要积聚于二十世纪后期。在现代宪法文本出现之前，安道尔没有成文宪法，共治亲王的确切权限也未在法律中作出具体规定。主要的外部推动力来自欧洲：欧洲委员会于1990年提出建议，认为要更充分地融入欧洲联盟，就需要一部保障公民权利的现代宪法。一个三方委员会于1990年至1991年起草了宪法文本，宪法于1993年3月14日经公投通过。它由当时的两位共治亲王，即主教若安·马尔蒂·阿拉尼斯与总统弗朗索瓦·密特朗签署。此次改革保留了双元君主制，并界定了其权限范围。更早的1934年，一位自称为君主的亲王曾挑战主教的主张，他于7月20日被西班牙当局逮捕，并被驱逐出境。

根据现行宪法，共治亲王的权力有限。两位共治亲王地位平等，权力受到限制，其中不包括对政府行为的个人否决权。不过，如果两人未共同签署某项法案，该法案实际上就会被"否决"。宪法区分了共治亲王可单独实施的行为，以及需要政府首脑副署或立法机关批准的行为。作为共治亲王，乌赫尔主教与法国总统对所有与法国和西班牙签订的国际条约，以及涉及内部安全、国防、安道尔领土、外交代表、司法或刑事合作的条约，拥有最高批准权。不过，行政权掌握在政府首脑手中。每位共治亲王还可从立法机关获得一笔年度拨款，由其自行支配。

就实际运作而言，这一职位基本上是象征性的。由于两位亲王都不居住在安道尔，他们的角色几乎完全是礼仪性的。人们对这一职位的看法不一：有人认为共治亲王制度已经过时，但多数人认为它既是安道尔传统的延续，也是平衡两个大得多的邻国权力的一种方式。现任共治亲王是加泰罗尼亚籍主教若瑟普-路易斯·塞拉诺·潘廷纳（自2025年5月31日起任职）和埃马纽埃尔·马克龙（自2017年5月14日起任职）。主教的世俗角色此前已经消失，因为乌赫尔主教在西班牙已不再拥有任何世俗权利，其在安道尔的职能是目前唯一保留下来的。

宪法、议会与选举

1993年宪法

在当年通过全民公投采纳新宪法之后，1993年12月的选举成为首次允许政党参选的选举，这部宪法至今仍是民主秩序的基础。宪法将安道尔界定为议会制国家，列有一系列个人权利条款，并设立单一议会。其最具特色的制度是共治亲王职位：乌尔赫尔主教与法国国家元首共同担任国家元首的头衔，行政权则由以政府首脑（Cap de Govern）为首的政府行使。根据宪法，议会通过的法律须经两位共治亲王批准方能生效，这使该职位在立法过程中拥有正式角色，尽管其持有者在实践中很少行使这一权力。

总理事会

总理事会（Consell General）是该国唯一的立法机构。其28名议员任期最长为四年，自上一次选举起算。议席按并立投票制分配：14名议员由全国名单选出，另外两名议员则在七个教区各选出一名。候选人以政党名单的形式提出，采用封闭式名单制。只有年满18岁的安道尔国民才有投票权和参选权。现行选举法于2014年通过，取代了1993年的法律，不过这种混合制的基本设计并未改变。每次选举后，总理事会选出政府首脑，再由其挑选行政委员会的其他成员。

2023年选举

最近一次议会选举于2023年4月2日举行。民主安道尔党（DA）与承诺公民党（CC）组成联合名单，以约32.7%的得票率赢得28个席位中的16席，超过了15席的过半门槛。这是民主安道尔党连续第四次获胜，该党仍由哈维尔·埃斯波特·萨莫拉（Xavier Espot Zamora）继续担任首相。新成立的和谐党（Concord）以5个席位和21.4%的得票率位居第二，取代了社会民主党（PS）的地位。社会民主党与社会民主与进步派组成联盟，仅获3席，退居第三。安道尔前进党（Endavant）获得3席，Acció获得1席。和谐党领袖塞尔尼·埃斯卡莱（Cerni Escalé）成为反对派领袖。关于执政联盟的构成，各方说法不一：一种统计认为民主安道尔党占14席，承诺公民党占2席；另一种统计则认为民主安道尔党及其盟友（包括无党派人士）共占17席。总理事会于2023年4月26日首次召开会议。下次选举最迟须于2027年6月举行，而埃斯波特因该职位的两任期限制，不能再谋求连任。

政党政治

安道尔的政党发展缓慢。第一个政党成立于1976年，政党直到1992年才获得法律承认，但也有其他记载认为法律承认是在1993年，而1985年的选举完全由无党派人士参选。1992年由马克·福尔内·莫内（Marc Forné Molné）创立的自由联盟，在1993年赢得5席，成为主要的自由派力量。1994年12月7日，在前任政府首脑未能通过不信任投票后，福尔内出任首相。该党在1997年赢得16席，并于2001年选举前更名为安道尔自由党。1993年的赢家民族民主派集团在2001年选举前夕分裂为两派：社会民主党赢得6席，民主党赢得5席。民主安道尔党成立于2011年，是自由党与新中间派的继承者，同年该党在议会28席中赢得20席。此后其席位在2015年下降至15席，2019年降至11席，当年该党与自由党及承诺公民党组成联合政府。

政府与司法

政府首脑与内阁

政府由政府首脑（Cap de Govern）领导，这一职位设立于1982年，当时的宪政改革将行政权与立法权分开。政府首脑由全国立法机构总理事会（参见总理事会）任命，任期四年，可以连任，传统上以连任两届为限。哈维尔·埃斯波特·萨莫拉（Xavier Espot Zamora）自2019年5月16日起担任该职位，此前在安东尼·马蒂（Antoni Martí）政府中负责社会事务、司法与内政部门。

内阁下设若干部，每个部由一名部长负责，并向政府首脑汇报。本节所查资料证实，2023年5月组建的政府中有多个部门人选：伊玛·托尔·福斯（Imma Tor Faus）自2023年5月17日起担任外交部长，特里尼塔特·马林（Trinitat Marín）自2023年5月17日起担任社会事务与公务员部长，莫妮卡·博内尔·图塞特（Mònica Bonell Tuset）自2023年5月17日起担任文化与体育部长。环境部门于2023年5月15日交由吉列姆·卡萨尔·丰特（Guillem Casal Font）负责。财政部门在任期内曾经易手：埃里克·若韦尔（Èric Jover）担任财政部长至2023年1月辞职，其继任者为塞萨尔·马林基纳（César Marquina）。

在外交方面，外交部在共治亲王的更高权威之下开展国家外交，近期还纪念了安道尔加入欧洲安全与合作组织（OSCE）三十周年。经济政策通过财政部及相关部门执行，总理事会则保留批准预算和法律的权力。

传统司法机构

安道尔的司法制度在现代体系出现之前，就已通过地方机构和共治亲王机构逐步发展。1433年，司法法院（La Cort de Justicia）由地方总督（syndic）、总理事会与共治亲王共同设立。1601年设立了科茨法院（Tribunal de Corts），这是针对法国胡格诺派叛乱、西班牙传来的宗教裁判所以及巫术信仰等问题而作出的回应。直到1993年，科茨法院都是国家最高法庭，由两名称为地方法官（veguers）的法官——主教派与法国派各一名——以及上诉法官作为审判官组成。

民事司法围绕巴列斯（batlles）组织，即每位共治亲王一方各派一名法官。民事案件最初由巴列斯法庭审理，该法庭由四名法官组成，每位共治亲王各任命两名。涉及行政的争议并非由独立法庭处理，而是由总理事会处理，并可上诉至共治亲王。十九世纪的改革运动，包括由吉列姆·德阿雷尼-普兰多利特（Guillem d'Areny-Plandolit）领导的1866年新改革，为日后的变革奠定了基础。

现代法院体系

1993年《宪法》确立了法治作为司法的基础。它规定了统一的司法体系，司法由独立法官行使，法官只服从宪法和法律。目前的普通司法体系由巴列斯（Batllia）、科茨法院（Tribunal de Corts）和最高司法法院（Tribunal Superior de Justícia）组成。巴列斯是大多数民事、行政和刑事案件的初审法院；科茨法院审理严重刑事案件，并受理大部分针对预审法官裁定的上诉；最高司法法院则是最高普通法院。司法系统由高级司法委员会监督，该委员会负责监督司法行政工作，不过各方资料对其构成的描述并不一致：一种说法是最高法院由一名院长和八名法官组成，而美国国务院2005年的一份摘要则将由五名成员组成的最高司法委员会（Superior Council of Justice）列为最高机构。

安道尔法律融合了多种传统。美国国务院的一份投资报告将其描述为民法与习惯法并存的混合法律体系，并受到教会法的影响。历史上，法院也适用安道尔的习惯法，并辅以罗马法和加泰罗尼亚习惯法。

宪法法院与违宪审查

宪法法院（Tribunal Constitucional）是宪法的最高解释机构，其裁决对公共机关和个人均具有约束力。法院由四名成员组成：每位共治亲王各任命一名，总理事会任命两名，人选须具有公认的法律或机构经验。1993年9月2日和3日通过的一项专门法律为其制定了详细规则。

违宪审查主要通过普通法院移送的方式进行。受理案件的法院如认为其必须适用的法律违宪，可自行决定或应当事人请求，将该法律移送宪法法院。宪法还允许以其他形式直接提出异议：共治亲王可在公布法律前，向宪法法院提交附有理由的咨文；个人也可就侵犯基本权利的公共行为提起特别上诉。此外，法院还裁决国家机关与地方议会之间的管辖权争议，即国家总体机关与地方议会之间因管辖权的解释或行使而产生的争议，由宪法法院裁决。

人口、语言与社会结构

据统计部门数据，安道尔常住人口于2026年年中首次超过9万人。国际机构的估计数字较低，常在8.4万左右，差距部分归因于行政数据口径的不同。自20世纪中叶以来，人口增长主要来自移民。第二次世界大战结束后，全国人口约为6000人，此后的增长大部分来自在境外出生的人口。

国籍是社会结构的决定性特征。安道尔公民约4万人，略低于常住人口的一半。外国人约占总人口的55%，2026年7月约为4.99万人。人数最多的外国人群体是西班牙籍（约2.1万人）、葡萄牙籍（约8300人）和法国籍（约4200人）。"其他国籍"类别目前超过1.6万人，以阿根廷人、哥伦比亚人和秘鲁人为主。近期的增长主要来自拉丁美洲移民，而葡萄牙侨民群体则在减少。

安道尔的入籍条件是欧洲最严格的之一。普通申请人需要合法居住20年，若在安道尔完成义务教育，门槛降至10年。该国不允许双重国籍，因此申请人必须放弃原有国籍，不过西班牙法律承认与安道尔的双重身份。2025年政府提案拟允许将非连续居住期限计入20年要求。居住身份则按许可证类别管理。被动许可证授予没有当地工作或商业活动的人，要求每年实际居住至少90天。主动许可证面向在当地工作或经营公司的人，通常要求约183天。安道尔与西班牙、法国和葡萄牙签有双边协议，使这三国国民在工作和经营方面享有基本平等的待遇，而大多数其他外国人并不享有这一地位。

语言反映了这种多元构成。加泰罗尼亚语是唯一的官方语言，也是公共行政和学校教育所用语言，在国家认同中居于核心地位。日常生活中，西班牙语使用广泛，法语和葡萄牙语在庞大的移民群体中也很常见。大多数居民都是多语者，通常在母语之外还会说加泰罗尼亚语。融入政策已成为争议话题。2026年报道的改革拟将B1级加泰罗尼亚语水平要求和更严格的学校教育规定纳入居留条件，当地评论人士将此举与对融入问题及人口结构的担忧联系起来。

人口也在老龄化，并逐渐向老年人口倾斜。2026年年中的官方数据显示，65岁及以上居民约占16%，15岁以下约占10.6%，中位年龄通常被认为在四十岁中段。不同来源的生育率估计差异很大，基于联合国数据的估算约为每名女性1.5个孩子，而当地报道的数值则低得多。专家将低出生率、成年移民的迁入以及住房成本列为儿童人口减少的原因。

人口分布高度集中。七个教区的人口分布并不均匀，大多数居民住在贯穿全境主干道沿线的谷地。安道尔城是最大的单一城市聚居区，根据来源不同，常住人口约为2.1万至2.5万人；周边的城市连绵区包括埃斯卡尔德-恩戈尔达尼、恩坎普、拉马萨纳和圣朱利亚-德洛里亚。卡尼略是一个较为乡村化的教区，2026年的增长速度位居前列。首都及山谷走廊周边的住房需求高度集中，这与上述社会压力密切相关。

文化遗产与传统

安道尔的文化认同根植于其山地传统与加泰罗尼亚渊源。其最持久的艺术遗产体现在各山谷的中世纪建筑之中。大约在九世纪至十四世纪之间，当地社群建造了许多小型石砌教堂，配有纤细的伦巴第式钟楼，内部饰有壁画和雕刻的祭坛前脸。许多原始壁画已在二十世纪被迁入博物馆，但这些建筑依然是安道尔乡村景观的标志。最著名的例子包括卡尼略的圣若安德卡塞耶斯教堂（Sant Joan de Caselles），这座建于11至12世纪的教堂已列为登记在册的文化遗产，矗立在通往法国的公路上方的岩石之上。位于安道尔城外的圣科洛马教堂（Santa Coloma）被认为是全国最古老的教堂，而首都旧城区的圣埃斯特维教堂（Sant Esteve）则建于12世纪。

马德里乌—佩拉菲塔—克拉罗尔山谷（Vall del Madriu-Perafita-Claror）是该国最重要的保护成果。山谷面积为4,247公顷，与马德里乌河流域重合，约占安道尔国土面积的10%，横跨恩坎普、安道尔城、圣朱利亚德洛里亚和埃斯卡尔德斯-恩戈尔达尼等教区。2004年，该山谷以文化景观的形式列入联合国教育、科学及文化组织世界遗产名录，2006年略有扩展，依据标准（v）入选，被视为传统人类聚居的杰出范例。其价值既在于自然景观，更在于人类的利用方式：住宅、梯田、小径以及冶铁遗迹，记录了高地资源几个世纪以来被开发利用的历史。山谷地处偏远，只能通过可供步行通行的小径抵达。其管理工作由马德里乌—佩拉菲塔—克拉罗尔山谷的主要管理机构协调，该机构是政府与相关教区议会共同推动设立的委员会。

宗教生活构成了节庆日历的大部分结构。国庆日是梅里切尔圣母节（Our Lady of Meritxell），定于9月8日庆祝。这一信仰以卡尼略的一座圣所为中心：中世纪时圣所周围逐渐形成聚落，圣像于1921年由教宗本笃十五世加冕，其在9月8日的节日既是宗教庆典，也成为国庆日。1972年的一场火灾损毁了原教堂的部分结构，之后以新的构件进行了重建。其他圣徒节日同样重要：加泰罗尼亚的守护圣人圣若尔迪（圣乔治），以及圣斯蒂芬，其纪念日为12月26日。世俗的夏季庆典同样引人注目；大型节庆季（Festa Major）于7月拉开帷幕，各村庄举办音乐、舞蹈、烟花和传统游戏等活动。

传统的聚居模式在山地村庄中得以保存。房屋通常由当地石材砌成，屋顶铺设石板瓦。以丰塔内达（Fontaneda）为例，村落由一组石砌房屋组成，屋顶为石板瓦，这些房屋奇特地一座挨着一座，建在道路一侧，俯瞰山谷。海拔1,500米以上的帕尔村（Pal）是少数仍保留传统山村风貌的村庄之一。此外，恩戈拉斯特斯平原（Engolasters）上的传统小屋（bordes）原为饲养牲畜和存放农具之用，展示了牧业与农业建筑的用途。保护工作依赖于遗产登记、景观保护以及社区对大规模重建的抵制等多方面措施，但旅游业驱动的变化速度已在多个村庄引发担忧。

天主教会在公共生活与文化生活中仍居于核心地位。绝大多数安道尔人是罗马天主教徒。天主教会并非官方宗教，但仍获得某些形式的国家支持，包括在公立学校提供选修宗教课程的权利。这一制度性联系通过共治亲王一职体现：乌赫尔主教依其职务兼任安道尔共治亲王，而教区主教座堂就位于边境另一侧的乌赫尔谷地的塞乌德乌赫尔（La Seu d'Urgell）。现任乌赫尔主教于2025年宣誓效忠宪法，承诺接受现代、多元且非宗教性国家的规则，这一表述将教会的宗教职能与国家的法律框架区分开来。

经济结构

安道尔的经济以服务业为主。世界银行的数据显示，2024年服务业约占国内生产总值的77.6%，工业占12.8%，农业不足0.5%。较早的估计（包括一些参考书中仍在引用的2015年数据）显示，服务业约占54.5%，工业约占三分之一，因此引用行业占比时须留意数据的年份和来源。在服务业内部，贸易与零售业、旅游业、房地产以及银行业和其他金融活动占据了大部分份额。零售业长期依赖来自法国和西班牙的购物者，他们被当地较低的购买税率吸引。服务与商品之间的失衡十分明显：2024年服务出口约为34亿美元，而商品出口约为2.55亿美元。

不同来源和不同衡量指标下，近期产出的估计数据各不相同。安道尔官方统计显示，2025年名义国内生产总值约为39.8亿欧元，实际增长3.9%，高于西班牙和法国公布的增速。其他数据库则将2025年名义GDP估计在45亿美元左右。经购买力平价调整后的数字要高得多：世界银行2024年的购买力平价估计约为61亿美元，另一来源2024年的估计约为54亿美元。这类差异的产生是因为名义数字按市场汇率折算产出，而购买力平价数字则按当地价格水平计算产出。在跨境消费占比较大的小型经济体中，这一区别尤为重要。修订和估算方法的不同解释了各来源之间大部分的其余差异。基础概念参见GDP与经济增长。

人均收入无论以何种标准衡量都很高。2025年人均名义GDP约为5.4万美元，在197个经济体中排第24位；2024年的购买力平价人均数字约为7.5万美元，排第18位。世界银行将安道尔列为高收入经济体。由于人口较少、产出集中于服务业，人均数字对旅游业、金融业和零售业的波动以及常住与通勤劳动力的规模都很敏感。

农业和工业所占比重较小。据一份参考资料，2023年可耕地仅占土地面积的1.6%，大部分食品依赖进口。烟草是最具特色的作物，养羊是主要的畜牧业，不过放牧已导致山地草场出现水土流失。制造业规模很小，主要面向消费品。烟草制品（雪茄和香烟）和家具是主要出口产品，并以木材为原料支撑；也有一些来源还列出香水和化妆品、印刷、服装和电气设备。2004年制造业约占GDP的5%，此后该行业逐渐被服务业盖过风头。作为欧盟的关税同盟成员，制成品在成员间流通时免征关税，但农产品的待遇有所不同。

旅游业

旅游业是安道尔经济的主要支柱，但其核心数据高度依赖所采用的来源和统计口径。根据世界旅游组织数据整理的世界银行数据显示，2019年国际游客人次为8,235,000，2020年降至5,207,000。其他统计得出的数字要高得多。2008年的一份资料称游客达1,020万人次，而后来的一项估算显示，2025年游客超过900万人次，其中包括430万名游客和1,200万个过夜住宿人次。2024年的统计也将两类人群区分开来：国际游客417万人，另有548万名外国一日游客。各国的资料来源与统计方法不尽相同，因此这些总数无法直接比较。

季节性结构

冬季和夏季形成两个截然不同的高峰。滑雪季从12月初持续到4月，安道尔的滑雪学校在欧洲名列前茅。夏季，积雪融化后，许多徒步路线可供探索，越野跑和骑行也很受欢迎。冬季的平均停留时间比夏季长，夏季为2.9晚，冬季为3.4晚。季节性波动是公认的弱点：国家旅游管理部门举办了一些针对淡季的活动，包括5月的古典音乐节、7月的马戏表演和9月的美食节，并推广徒步、骑行和健康养生等项目，以吸引游客在传统的冬季和夏季旺季之外前来。

免税购物

购物长期以来都是游客最常见的出行动机。在一项2018年的调查中，61.6%的游客表示购物是其来访的原因，运动以13.1%位居其后。这一贸易的基础在于安道尔不是欧盟成员国，因此可以销售种类广泛的免税商品，包括酒类、香水和香烟。随着欧盟内部免税贸易的消失，其吸引力反而增强：欧盟单一市场取消内部免税购物已有20多年，非欧盟地区因此成为此类购物的主要替代选择。此后，这一优势有所缩小。随着邻国法国和西班牙市场逐步开放，安道尔的比较优势近来有所削弱，两国提供了更丰富的商品选择和更低的关税。安道尔还于2007年开征了一般销售税，税率为4.5%。离境旅客面临免税限额：政府公布的数据显示，对于其他工业产品，每人限额最高为900欧元，未满15岁者为450欧元。

酒店、基础设施与环境成本

旅游业为该国大部分基础设施建设提供了资金。其增长推动了大规模的基础设施投资，交通、住宿和公共服务都有所改善。官方推广机构安道尔旅游局（Andorra Turisme）于2007年9月21日成立，任务是提升安道尔旅游业的竞争力。这种增长所带来的环境代价一直是人们关注的问题。一本旅游指南指出，安道尔的自然景观正受到看似无人约束的开发的威胁，而政府现在表示，其推动的是更可持续的旅游，这种旅游每次停留的经济效益更高，并且更尊重环境和当地社区。

对旅游业及邻国经济的依赖

对旅游业在产出中所占份额的估计差异很大。世界旅游组织的一项研究将安道尔列为各目的地之首，认为该行业占国内生产总值的71.8%，另一项估算则约为国内生产总值的80%。相比之下，旅游部长认为，旅游业与贸易合计约占安道尔直接及间接国内生产总值的60%。因此，所采用的衡量标准决定了该国看上去是依赖旅游业，还是依赖更广泛的服务业结构。

游客来源也集中于少数几个市场。西班牙（65%）和法国（18%）占据了游客的主体。这使得经济容易受到两个邻国状况的影响；一项分析指出，安道尔的经济稳定与这两个邻国经济的表现密切相关。2020年的一次冲击使这种依赖显露无遗，当年游客人次在一年之内下降了三分之一以上。经济多元化不足，加上明显的季节性，使该国在跨境旅游下滑时几乎没有缓冲。

银行与金融服务

银行业是安道尔金融部门中规模最大的一块，其以财富管理为重心的特点塑造了整个经济的大部分面貌。安道尔的银行主要是私人银行，服务对象多为居住在境外的客户。这些客户大多来自安道尔本国和西班牙，部分银行在欧洲其他地区及美洲设有子公司。管理的资产（主要以表外形式持有）在2022年达到640亿欧元，约为GDP的20倍，远高于资产负债表内的资产总额。该行业由三大本土银行集团构成，即Andbank、MoraBanc和Creand，均由本地股东控制。该国没有证券交易所，因此主要的金融中介渠道是银行，而非公开的金融市场。

该行业的国际形象已发生很大变化。几十年来，安道尔一直被列为避税天堂，主要原因是其严格的银行保密法，以及与其他国家缺乏有效的税务信息交换。转折出现在2000年代末。经合组织于2009年5月将安道尔移出不合作司法管辖区名单，该国随后采纳了BEPS框架。2011年与欧盟签订的货币协议开启了安道尔规则与欧盟标准接轨的进程。2015年私人银行Banca Privada d'Andorra（BPA）倒闭，暴露了体系中的弱点，并加速了改革。2016年11月，议会通过了自动交换税务信息的法律，非居民账户的自动交换于2018年生效。各方说法不一，对于银行保密何时正式废除，有的认为是2016年，有的认为是2017年。2018年12月，安道尔被移出欧盟不合作司法管辖区名单。2019年的一项法律加强了打击洗钱和恐怖主义融资的保障措施。

相对于经济规模，该行业非常庞大，但具体数字因来源和年份而异。国际货币基金组织估计，2022年底合并银行资产为175亿欧元，相当于GDP的5.5倍，接近可比欧洲金融中心的平均水平，也远高于欧元区平均水平。穆迪估计2025年合并资产约为GDP的550%，标普在2023年曾引用约564%的数字。对该行业直接经济比重的估计也存在差异。国际货币基金组织称，2022年金融业占GDP的12%以上、就业的约4%；而美国政府2026年投资环境报告给出的数字是，2024年直接占GDP的13%，若计入间接影响则可达19%。对外资产规模同样庞大：一项估计认为，银行的对外净资产约占GDP的112%。由于这些数字并非基于完全相同的口径计算，比较时应谨慎。

监管集中于单一机构。安道尔金融管理局（AFA）成立于1989年，是银行和保险业的唯一监管机构，只有经其授权的机构才能吸收存款和发放信贷。安道尔银行的总资本充足率下限为风险加权资产的8%，其中核心一级资本至少为4.5%。它们还须持有资本留存缓冲、系统重要性机构缓冲以及逆周期资本缓冲；其中逆周期缓冲自2024年10月起由金融管理局设定为0.5%。2023年第三季度，全系统的资本充足率和一级资本充足率分别为16.3%和15.6%，流动性覆盖率为200%，远高于100%的最低要求。存款保险计划为每位存款人提供10万欧元保障，成立于2015年的处置机构负责处理资产回收与处置事宜。2022年推出的流动性便利机制可为有偿付能力的银行提供临时支持。

主要担忧在于银行体量与国家体量之间的不匹配。安道尔没有自己的中央银行，没有独立的货币政策，也无法充当最后贷款人，因此银行只能依靠自身的缓冲资本。国际货币基金组织赞扬了银行的资本充足、流动性和资产质量，但警告称，规模超过GDP五倍、集中于少数银行且依赖非居民存款的体系，会放大外部冲击。评级机构认为，银行体系是公共财政的主要或有负债，因为银行业危机可能蔓延至整体经济和国家预算。

税制改革与公共财政

个人所得税是安道尔税制框架中最后增设的一项主要直接税。个人所得税（IRPF）由2014年4月24日颁布的第5/2014号法律设立，目的是在公司所得税和非居民所得税相继推出之后，完善安道尔的所得税制度。该法序言称，此举可使税制与邻国保持一致，并对居民取得的所有收入征税。关于开始实施的时间，各方说法不一：有one说法称该税自2014年1月1日起生效，另一些资料则把其正式推行时间定为2015年，税率为统一的10%。目前的税率结构为：年收入低于24,000欧元的部分适用0%税率；年收入在24,000至40,000欧元之间的部分适用5%税率；超过该数额的部分适用10%税率。居民需就其全球范围内的所得纳税。一种取得居民身份的途径是：个人在一个日历年内在安道尔境内居住超过183天。

间接税和公司税在同一时期也经过了重组。一般间接税（IGI）取代了此前对境内消费征收的绝大部分间接税，官方称此举使间接税对企业更为中性。IGI的标准税率为4.5%。公司税设有上限：公司所得税（IS）每年最高不超过利润的10%。为执行这些措施，安道尔于2014年设立了税务与边境事务部，负责税收和海关征收工作。

这些改革也与安道尔的国际声誉密切相关。2011年，安道尔被正式移出经合组织的避税天堂黑名单，但外部对透明度的压力并未就此停止。随后，双边避免双重征税协定相继签署：与法国的协定于2015年7月1日生效，与西班牙的协定于2016年初签署，并于2016年2月26日生效。一份商业指南称，自2016年起，安道尔已符合国际税务信息透明与交换（CRS）标准。因此，从避税天堂形象转向以规则为基础的制度是一个逐步的过程，而非一次性事件。

安道尔的公共财政状况相对稳健。官方统计显示，2025年公共行政部门的公共债务为12.091亿欧元，占名义GDP的30.54%；仅中央政府的债务则占名义GDP的29.4%。财政框架设定的整体赤字上限为GDP的1%，中央政府债务上限为GDP的40%。所报告的财政结余取决于所采用的统计范围：国际货币基金组织估计，2025年中央政府的估计盈余为GDP的2.5%，高于预期；而惠誉则称，安道尔去年的财政盈余为GDP的3.5%。国际货币基金组织还指出，中央政府预算长期存在反复低估结余的情况，部分原因在于GDP估算存在不确定性，这使得逐年与GDP相比较的结果不够精确。

国际评级机构将安道尔列入单A级别。惠誉维持安道尔的主权信用评级为"A-"，展望稳定；在主权评级记录中，标准普尔于2026年5月将展望调整为正面，穆迪则给予安道尔Baa1评级，展望为正面。惠誉的评级依据既肯定了审慎的财政政策，该政策有助于积累财政缓冲并维持较低债务水平，也考虑到经济规模小、产业多元化程度有限，以及规模庞大的银行业。这正是或有负债问题的核心：在评级机构看来，银行体系是一项优势，其资本充足率、流动性以及日益与欧洲标准接轨的监管框架都较为健全；但由于银行业规模相对于经济体量而言较大，银行业面临的压力将直接影响公共财政。国际货币基金组织指出，高利差以及手续费和佣金收入的增长是推动银行业业绩的主要因素，这也使银行盈利能力与利率环境及手续费收入直接挂钩。

货币安排与欧元

安道尔没有自己的国家货币。几十年来，西班牙和法国的纸币与硬币在实际中流通；自2002年1月1日起，欧元纸币和硬币取代了它们作为现金使用（西班牙和法国的纸币与硬币在安道尔事实上流通，并于2002年1月1日起被欧元纸币和硬币取代。）。法律依据则出现得较晚。安道尔与欧盟于2011年6月30日签署了《货币协议》，并于2012年4月1日生效（该协议于2011年6月30日缔结，使该国得以将欧元作为官方货币，并自2013年7月起发行本国欧元硬币。）。根据协议，安道尔必须赋予欧元区发行的欧元纸币和硬币法定货币地位。安道尔可以铸造自己的欧元硬币，但发行价值的年度上限由联合委员会设定。

在不加入欧元区的情况下使用欧元

安道尔使用欧元，但并不属于欧元区。它在欧元体系的管理机构中没有代表席位，这些机构包括欧洲中央银行（ECB）和欧元集团；尽管其硬币在整个货币区内流通（微型国家硬币在欧元区内有效，但并不因此在欧元的管理机构中获得代表权）。协议也没有规定欧洲中央银行或各成员国中央银行必须把安道尔的金融工具纳入欧元体系货币政策操作的合格抵押品清单（本协议并未强制欧洲中央银行和各国中央银行将安道尔公国的金融工具列入欧元体系货币政策操作的合格证券名单。）。安道尔的银行可以接入欧元区的支付和证券结算系统，但其条件由西班牙或法国当局与欧洲中央银行协商确定（经授权在安道尔公国境内开展业务的信贷机构，以及在适当情况下的其他金融机构，可以使用欧元区的银行间结算、支付和证券结算系统。）。它们获得欧洲中央银行融资便利的渠道仍然有限（该协议正式允许安道尔使用欧元并发行欧元硬币，但并未赋予安道尔的银行直接使用欧洲中央银行融资便利的权利。）。

没有独立的中央银行

安道尔没有能够自主设定利率或管理国内货币供应量的中央银行。实际上，欧洲中央银行针对整个欧元区作出的决定决定了安道尔借款人和存款人适用的利率，而安道尔在这些决定中没有发言权。2011年的协议在很大程度上只是将既有状况正式化。协议还要求该公国采用欧盟式的金融监管和反洗钱规则，这些规则塑造了其银行业（参见银行业一节）。结果是，安道尔全盘照搬欧元区的货币条件，却无法根据自身的经济周期进行调整；而对于以旅游业为主导的经济体而言，这种局限尤为明显。

部分关税同盟

安道尔与欧盟的贸易适用另一项独立文件。《欧洲经济共同体与安道尔协定》于1990年6月28日签署，并于1991年7月1日生效（在公国与欧盟之间建立了享有最惠国待遇的关税同盟。）。该同盟仅涵盖工业品，具体为《商品名称及编码协调制度》第25章至第97章（欧洲经济共同体与安道尔公国之间的关税协定建立了部分关税同盟，仅限于工业品（协调制度第25至97章）。农产品和农食产品（第1至24章）被排除在主要制度之外，尽管它们享有一些优惠待遇。）。就制成品而言，公国在贸易上被视同欧盟成员（免征关税），但农产品不适用此待遇。安道尔对来自非欧盟国家的工业品进口适用欧盟的共同对外关税（安道尔对原产于欧盟以外国家的工业品进口，适用与欧盟其他地区相同的关税和条件。）。这一安排并未使安道尔进入服务、资本或劳动力的单一市场。这一差距是联系协定的议题，将在其专门一节中讨论。

货币脆弱性与通货膨胀

由于安道尔无法自行贬值或调整货币条件，其价格竞争力只能通过国内价格、工资和成本来调整。对于一个主要收入来自法国和西班牙游客的小型经济体而言，这一点至关重要。购物、住宿和餐饮的价格可以直接与边境另一侧的价格相比较，因为三方都使用欧元。如果安道尔的价格涨幅快于法国或西班牙，无论是因为住房、服务还是工资压力，吸引一日游客和免税购物者的价格优势都会缩小，需求可能转向邻近城镇。欧元区的通货膨胀也会直接传导至安道尔的物价，而源自较大邻国的通胀冲击在国内几乎没有抵消机制。因此，货币安排最重要的影响是间接的：欧元带来了稳定性和跨境支付的便利，而缺乏货币政策工具则使该国容易受到旅游需求和相对价格变动的冲击。

与欧盟的联系协定

谈判与目标

2014年12月16日，欧盟理事会正式授权欧盟委员会与圣马力诺共和国、安道尔公国和摩纳哥公国谈判一项或多项联系协定。针对安道尔的正式会谈于2015年展开，该进程通常以当年3月为起点。目标是让这三个微型国家融入欧盟内部市场。理事会的授权设想的市场准入水平可与非欧盟的欧洲经济区（EEA）成员国享有的相当，欧盟自身的说明也将该方案与欧洲经济区模式并列，视为唯一可比的安排。拟议框架将使安道尔在不加入欧盟的情况下参与单一市场，实现货物、服务、资本和人员的自由流动。安道尔的支持者强调，这并非迈向欧盟成员国资格的初步步骤，而是市场一体化的法律框架。批评者和部分分析人士则指出，该安排将要求安道尔在相关领域采纳欧盟法规的大部分内容。

从2023年12月的结论到2026年的审议

技术性会谈于2023年12月12日在布鲁塞尔以联合公告的形式结束。欧盟委员会执行副主席、圣马力诺和安道尔两国外长以及安道尔政府首脑共同宣布谈判完成。委员会于2024年4月将其提案提交理事会。2024年5月，理事会还授权就安道尔与申根区之间取消边境管制的法律基础另行谈判，因为联系协定文本未包括申根条款。欧盟方面，欧洲议会于2026年2月以压倒性多数通过了临时报告。2026年7月，在常驻代表委员会予以认可后，理事会批准了最终文本。欧盟方面需要时间将文本译为包括加泰罗尼亚语在内的所有官方语言，而协定被归类为混合协定，又增加了各国的批准程序。

签署、批准与公投

签署仪式定于2026年10月19日在布鲁塞尔举行，与圣马力诺同日进行。安道尔政府强调，仅签署本身并不改变协定的生效状况。其自身路线图规定了一系列步骤：理事会批准、欧洲议会同意、安道尔全民公投，然后由总议会批准。政府首脑哈维尔·埃斯波特（Xavier Espot）表示，欧洲议会的表决可能在12月或1月进行，但这仍不确定。临时适用需要安道尔国内立法，这是其与圣马力诺的一个实际区别。政府称，在有签署文本及欧盟各机构明确立场之前不会举行投票，并且避免在2027年大选之前确定日期。反对派，包括社会民主党和安道尔前进党（Andorra Endavant），一直敦促更早举行投票，此前政府的一些时间表曾将公投安排在2026年下半年。

咨询机构在2026年有所扩大。6月3日，安道尔工会联合会、企业联合会（CEA）、商会及其他专业团体的代表获得了国家协约（推动该进程的跨党派机构）的观察员席位。9月，另一个专业协会也被批准为观察员。关于主要工会安道尔工会联盟（USdA）的立场，各方报道不一：一种说法是该工会因缺乏公投而退出了协约，另一种说法则是其没有派出代表，也未正式退出。

仍有若干分歧点。分析人士指出，该协定可能影响残余的银行保密制度、金融监管以及部分税收优惠。理事会的做法需要成员国一致同意，而到2026年年中，包括西班牙在内的少数国家仍在协调各自立场。文本还包括对居民实行申根自由流动的承诺，以及分阶段开放市场准入。

与摩纳哥和圣马力诺的并行会谈

自2015年起，安道尔、摩纳哥和圣马力诺作为一组进行谈判，欧盟的既定目标是将它们视为面临类似问题的志同道合的邻国。此后三者的路径已经分化。圣马力诺将于2026年10月与安道尔一同签署，而欧洲议会2026年的报告指出，与摩纳哥的谈判已暂停，并表示摩纳哥仍欢迎加入安道尔和圣马力诺的协定。对这三个微型国家而言，结果将在未来十年影响它们进入内部市场的途径、在金融监管方面的义务以及与欧盟的关系。

能源、基础设施与交通

电力供应

安道尔自身发电只能满足部分用电需求。其主要国内电源是恩坎普教区（Encamp）恩戈拉斯特斯（Engolasters）一带的水电站，该地名得自附近的莱斯·埃斯卡尔德斯（Les Escaldes）小镇。工程始于1930年，首批14兆瓦发电机于1934年8月投入运行。水力发电最初足以满足国内需求，20世纪30年代初，该电站几乎将全部产出输往西班牙，后来又输往法国。到了20世纪70年代，需求已超出电站的供应能力，该国转而依赖进口电力和石油制品。

各资料对该电站的数据说法不一。较早的资料给出装机容量为26.5兆瓦，约占全国供电量的40%；较新的概况则称装机总容量为45兆瓦，由三台水轮机组成，占比约为15%至20%。2007年起增设了第三台水轮机。国营电力公司FEDA（Forces Elèctriques d'Andorra）目前负责发电、进口、配电和售电。近期一份国家经济报告称，约82%的需求依靠进口满足，其中约50%来自西班牙，32%来自法国。其余电力来自国内电源：恩坎普水电站、一座废物回收发电厂、索尔德乌（Soldeu）的热电联产厂、小型水电站和太阳能电站。

电信与数字基础设施

安道尔电信（Andorra Telecom）是政府所有的公营企业，独家经营固定电话、移动通信、宽带和付费电视业务。该国建成的光纤到户网络现已覆盖全境。各方资料对时间的记载有所不同：一份与运营商相关的案例研究称，2010年5月实现了全面的光纤到户覆盖，并关停了DSL服务；一部百科条目则将全面普及的时间定为2012年6月，并指出当时许多用户的实际带宽仍然有限。2011年的一项规定将基础价格、速率为100 Mbps的互联网接入列为普遍服务。2016年铜线电话被取消，固定电话改由光纤网络承载。目前的消费套餐最高可达1 Gbps对称速率，据报道，2025年全国范围的XGS-PON升级可提供最高10 Gbps的速率。该国面积仅约468平方公里，使近乎全境覆盖切实可行。电视接收依赖数字地面广播，播送西班牙和法国的频道，此外还有运营商自身的光纤电视服务。安道尔不在欧盟免费漫游区内，因此来自邻国的移动用户需要支付漫游费用。

公路、铁路与航空

安道尔没有铁路，也没有可供固定翼飞机使用的机场，因此交通基础设施几乎完全依赖公路。全国公路总长约269公里，其中约198公里为铺装路面。通往法国的主干道CG-2从安道尔拉维拉（Andorra la Vella）出发，翻越海拔2409米的恩瓦利拉山口（Envalira Pass），并穿过恩瓦利拉隧道。该隧道位于佩萨卡萨（Pas de la Casa）与格劳罗赫（Grau Roig）之间，是欧洲海拔最高的公路隧道之一。其法国一侧的入口只能经由法国境内的一座桥梁到达。隧道工程1999年开工，由西班牙承包商承建，以50年特许经营权作为收费公路运营。冬季时，法国一侧的道路（RN-20）除雪频率低于安道尔境内的道路，有时还会因雪崩而关闭。CG-1通往西班牙边境，前往西班牙的路线经由塞乌·乌赫尔（La Seu d'Urgell）；N-320则穿过普伊莫伦斯隧道（Col de Puymorens tunnel）通往法国。

最近的火车站是法国的上安道尔-阿斯皮塔莱（L'Hospitalet-près-l'Andorre），距边境公路里程约11公里，之后有巴士接驳。从西班牙来的旅客可以乘坐从莱里达比利牛斯站（Lleida Pirineus）发出的列车，该站设有高速列车停靠。距离最近的机场是安道尔-塞乌·乌赫尔机场，位于边境以南约10至12公里处；它用于通用航空，跑道较短，因此只能供小型飞机使用，尽管商业化开发已有规划。境内设有直升机起降点，位于安道尔拉维拉、拉马萨纳（La Massana）和阿林萨尔（Arinsal）。因此，大多数远途旅客会飞往图卢兹或巴塞罗那，再驾车约两个半至三个小时抵达。

能源政策选择

安道尔的内陆地理位置以及对西班牙和法国供电的依赖，塑造了其能源体系。其可再生能源基础规模较小，包括水力发电、几座微型水电站、太阳能装置以及余热回收。由于水电出力取决于降雨和融雪，干旱会减少发电量，2022年就曾出现这种情况。山地地形限制了大型项目的空间，因此本地产能的扩大主要依靠中小规模的水电和太阳能装机，而与邻国的电网连接仍是供电的核心。国内发电与进口之间的长期平衡，以及应对气候变化的方式——它关系到水流量以及可再生能源的发展潜力——仍是有待解决的问题。

国际关系与成员资格

安道尔的国际地位在20世纪90年代初基本确立，此时其1993年宪法已经生效。1993年7月8日，联合国安全理事会不经表决通过第848号决议，建议联合国大会接纳安道尔为成员国。大会于当月晚些时候采取行动。联合国官方记录显示，安道尔为联合国第184个成员国，加入日期为1993年7月28日。一些二手资料给出了其他加入日期，因此以联合国的记录为准。欧洲委员会于一年后，即1994年接纳了安道尔。安道尔于1993年加入联合国，1994年加入欧洲委员会。

其在专门机构中的成员资格分阶段取得。安道尔于1993年10月加入联合国教育、科学及文化组织，1994年加入世界知识产权组织，1997年加入世界卫生组织。安道尔自1993年10月起是联合国教科文组织成员。安道尔是自1997年起的第191个成员。它还是《国际刑事法院规约》的缔约国，并属于欧洲安全与合作组织。

在人权问题上，考虑到安道尔的规模，其承诺相当坚定。作为欧洲委员会成员，它已批准《欧洲人权公约》，并受欧洲人权法院管辖。安道尔（1996年）位列批准第六议定书的国家之中，该议定书废除了和平时期的死刑。安道尔接受了《欧洲社会宪章（修订版）》，但未授权依其提起集体申诉，这一限制表明它对欧洲监督机构的参与是有选择的。它还批准了《公民及政治权利国际公约》第二任择议定书，该议定书旨在废除死刑。1999年，自由之家的一项评估认为，主权属于安道尔公民，而两位共治亲王保留的权力有限，且基本上只具象征意义。

与法国和西班牙的关系于1993年正式确立。与两国的外交关系均始于1993年6月3日，此后网络迅速扩展：与荷兰、德国、英国和中国的关系在接下来一年内建立，与美国的关系则于1995年2月建立。两位共治亲王，即乌尔赫尔主教与法国国家元首，对所有与法国和西班牙签订的国际条约，以及所有涉及内部安全、国防、安道尔领土、外交代表以及司法或刑事合作的条约，拥有最高批准权。由于两位亲王都不在安道尔居住，其角色几乎完全是仪式性的。在日常实践中，外交政策由以哈维尔·埃斯波特·萨莫拉为总理的政府和外交部负责，而两位共治亲王则为其提供合法性，并在与两个邻国之间维持战略平衡。

作为一个微型国家，安道尔的外交机构规模很小，依赖多边论坛来扩大其声音。有分析认为，其加入欧洲委员会和欧安组织等机构，为无法以军事或市场实力维护主权的国家提供了保护。其外交还避免与巴黎站在马德里的对立面，而是力图让两个邻国都关注其稳定。其与欧盟的经济联系，加上其在地理上对法国和西班牙的依赖，使欧洲一体化成为其对外关系的核心问题。

环境与气候风险

安道尔面积为468平方千米，其中大部分为山地。森林是主要的栖息地类型：在被列为欧盟重要栖息地的248平方千米区域中，约181平方千米为森林，其次是亚高山和高山草地（143平方千米）、岩屑坡与裸岩（74平方千米）以及灌木丛（43平方千米）。不同资料对保护区面积的统计并不一致，一种说法约为14%，另一种约为17%。主要保护区包括：1993年设立、为该国首个保护区的索尔特尼山谷（Vall del Sorteny）；包含全国最高地形、其中有海拔2942米的科马佩德罗萨峰的科马佩德罗萨山谷（Valls del Comapedrosa）；以及马德里乌-佩拉菲塔-克拉罗山谷（Vall del Madriu-Perafita-Claror）。最后一处面积最大，为4247公顷，于2004年被列入联合国教科文组织文化景观名录，其南侧边界沿西班牙边境划定。这些区域内的生态工作包括为胡兀鹫制定的恢复计划，以及对包括蝙蝠在内的其他物种的研究。生物多样性面临的主要压力集中在河谷地带，那里的定居点与城市开发正在扩张；而2014年的评估显示，水质和空气质量总体良好至优。

气候变化是这些栖息地面临的最主要长期风险。自1950年以来，安道尔的年平均气温以每十年约0.2°C的速度上升，夏季升温最为明显；年降水量则有减少的趋势，强降雨事件减少，干旱期延长。冬季降水减少与气温升高共同作用，使整个比利牛斯山区的积雪覆盖面积缩小，预计这一变暖趋势将在21世纪持续。区域范围内的生态系统正向更高海拔迁移，部分地区的生物多样性也在下降。对滑雪产业而言，足以开展高山滑雪的降雪日数持续减少，雪线不断上移，这给依赖稳定雪季的滑雪场带来压力。一些研究者已对造雪作为适应性措施的效果进行了模拟，但造雪本身也需要大量的水和能源。

冰川与河流系统同样在发生变化。针对比利牛斯山区的区域性评估显示，该地区拥有欧洲最南端的冰川，自1850年以来约90%的冰川面积已经消失，积雪期每年缩短约16天，河流径流量下降了15%至20%。区域预测表明，冰川可能在2050年前消失，水资源可获得性也将持续下降。需要说明的是，这些数据针对的是整个比利牛斯山区，而非安道尔单独的情况，专门针对安道尔的测量数据则较少公开发布。由冰川融水和积雪补给的河流是对变暖最为敏感的生态系统之一，而且这些河流常被用于水力发电。融水减少和夏季流量下降，既影响水生生物群落，也影响水电站的发电量。国际货币基金组织已将供水量与水质列为该国适应气候变化的核心关切。

安道尔的环境治理将法律保护与管理规划相结合。马德里乌-佩拉菲塔-克拉罗山谷受文化遗产相关立法保护，其管理计划涵盖文化景观、生物多样性以及动植物等内容，已于2011年12月起生效，由政府及负责管理该山谷的四个地方行政机构共同批准。自然保护协会等民间组织负责监测濒危物种，政府也设有湿地与河岸治理、水质检测以及入侵植物防控等项目。拟议中的生物圈保护区项目将把各保护区与过渡区内的经济活动联系起来。在这些保护目标与持续发展之间，仍存在政策上的张力，尤其是河谷地带的住房与旅游基础设施建设。滑雪场扩建和造雪就是这种张力的直观体现：它们试图在保护景观本应维持的条件已经发生变化的情况下，延续冬季旅游业。

未决问题与挑战

最紧迫的未决问题是与欧盟的联系协定。包括加泰罗尼亚语在内的翻译工作，使该协定在2023年12月政治谈判结束后被推迟。此后，欧盟委员会公开定于2026年10月19日在布鲁塞尔举行签署仪式，安道尔政府首脑也确认了这一日期。不过，签署本身并不会使协定实际生效。临时适用仍取决于欧洲议会批准、安道尔全民公投及最终批准。政府自身的立场是，签署不会立即产生任何后果，因此包括人员自由流动和进入单一市场在内的实际影响只会在之后显现，其时间表和最终内容仍不确定。

公投的时间安排是主要的分歧所在。政府拒绝确定日期，认为在欧洲进程尚未结束之前不能确定任何日期，以免引发猜测。政府还希望在本届议会任期内举行任何投票之前，先开展一场时间较长的信息宣传活动。由于下一次大选定于2027年举行，若在签署后不久即举行投票，时间表将被压缩。反对党主张尽早投票，一家工会则因未举行公投而退出了该协定的支持方。各方来源对投票的法律效力也存在分歧。欧盟理事会的一份文件称，根据安道尔宪法，该公投不具有法律约束力；另有报道则称这是一场具有约束力的公投。这一差异对评估公投结果能在多大程度上约束未来政府至关重要。

经济的结构性集中是第二个挑战。仅旅游业就占GDP的71.8%，在世界旅游组织的排名中位居榜首，领先于阿鲁巴（70.3%）和澳门（70%）。游客主要来自两个邻国，西班牙（65%）和法国（18%）占据了游客来源的主导地位。银行业是另一大支柱。国际货币基金组织指出，2024年经常账户盈余估计占GDP的15.1%，银行业的强劲表现得益于较高的利差。同一份国际货币基金组织评估还指出，人均实际GDP虽然绝对水平很高，但过去50年几乎没有增长，经济增长主要由人口增加推动。报告还警告，气候变化对严重依赖冬季旅游的经济模式构成挑战。因此，经济多元化有赖于提高生产率的结构性改革。官员们的表述已转向以价值为中心的模式，而不再单纯追求规模增长，但这仍是一项政策目标，尚未形成可证实的转变。

增长也带来了社会压力。截至2026年5月，常住人口为89,486人，国际货币基金组织预计人口老龄化将同时带来经济和财政方面的问题。劳动力市场依然紧张，国际货币基金组织形容其劳动力市场仍然紧俏，经济余裕有限。在这样规模的领土上，同一种增长模式在扩大游客和就业规模的同时，也给住房供应、本地劳动力以及增长与社会凝聚力之间的平衡带来压力。

数据差异使上述每一项评估都更加复杂。对2025年GDP的估计差异很大：一份汇编数据给出名义GDP为37.3亿美元，另一份给出40.3亿美元，而基于国际货币基金组织的预测则为44.91亿美元。2025年的增长率估计同样不一，从3.9%到4.12%不等。按购买力平价计算，差距更大：一组数据报告2025年12月的购买力平价GDP为6,596.405百万国际元，另一组则给出44.2亿美元（购买力平价，2025年）。

游客人数的数据也经过了修订。官方统计部门报告2025年游客人数为9,194,340人次，但统计方法的变更导致此前年份的数据被下调：2022年下调3.7%，2023年下调4.6%，2024年下调5.4%。早期的百科类资料称，到2025年每年游客约为960万人次。旅游从业者对2025年末数据的延迟发布提出质疑，并怀疑当年最后一段时间游客数量急剧下降，但官方数据尚未证实这一说法。由于财政规划、银行业敞口和旅游业政策都依赖这些数据，政策评估应将GDP和游客总数等主要数字视为区间，而非确定的数值。

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