巴黎协定

《巴黎协定》是一项关于气候变化的具有法律约束力的国际条约，于2015年12月12日在法国巴黎举行的联合国气候变化大会上通过，并于2016年11月4日生效。该协定是在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下谈判达成的，为限制全球变暖、增强应对气候影响的韧性，以及使资金流动符合低排放、气候韧性发展路径确立了共同框架。其温度目标是将全球平均气温较工业化前水平的升幅控制在远低于2°C的范围内，同时努力将升幅限制在1.5°C以内。(unfccc.int)

该协定将共同的国际目标与国家自主贡献（NDC）相结合，各缔约方通过国家自主贡献通报其拟采取的气候行动。逐轮提交的国家自主贡献、报告要求，以及对集体进展的定期评估，旨在推动行动力度随时间不断增强。协定条款还涉及适应、损失与损害、资金、技术、能力建设和国际合作。尽管该条约确立了具有约束力的程序性义务，但它并未通过国际谈判为各缔约方分配排放配额，也未针对未能实现国家自主贡献的情况设置惩罚性制裁。这种国家自主决定与国际监督相结合的安排，决定了该协定在国际法和全球气候治理中的定位。(unfccc.int)

谈判与通过

联合国气候变化框架公约（UNFCCC）于1992年5月9日通过，并于同年6月在里约地球峰会上开放签署，确立了气候谈判的框架。公约既规定了所有缔约方的承诺，也确立了有区别的责任：工业化国家应率先减排，并向发展中国家提供资金和技术支持。1997年12月11日通过的京都议定书，为其附件B所列的工业化国家和经济转型国家设定了经国际谈判确定、具有约束力的排放目标，但没有对发展中国家施加同等的量化目标。其第一个承诺期为2008—2012年，要求这些国家的总体排放量比1990年水平平均减少5%。这一模式不同于后来《巴黎协定》采取的方式；后者要求所有缔约方自行制定贡献。(unfccc.int)

2009年12月的哥本哈根会议未能达成谈判代表所寻求的全面协议。由于未能就通过《哥本哈根协议》达成共识，缔约方大会（COP）仅通过第2/CP.15号决定对该协议予以注意。该协议规定，由发达国家自行提交2020年排放目标，发展中国家提交减缓行动，而不是通过国际谈判确定一套新的、具有约束力的目标。2010年12月，《坎昆协议》将这一覆盖范围更广、以自主承诺为基础的方式纳入正式通过的缔约方大会决定。发达国家提交全经济范围的减排目标，发展中国家则提交适合本国国情的减缓行动，并设有资金和技术支持安排。坎昆会议还强化了报告机制，设立了适应、资金和技术方面的机构，但并未解决未来法律框架的问题。(unfccc.int)

2011年12月，缔约方大会第十七届会议（COP17）通过第1/CP.17号决定，设立了德班加强行动平台。其任务是在2015年之前，就《公约》下适用于所有缔约方的一项议定书、另一种法律文书或具有法律效力的议定成果开展谈判，并自2020年起实施。这一措辞并未限定具体的法律形式，同时使谈判授权超越了《京都议定书》将各国划分为有量化目标和无量化目标两类的做法。德班加强行动平台特设工作组（ADP）于2012年开始工作，分为两条工作线：一条负责制定2015年协议，另一条着眼于提高2020年前减缓行动的力度。讨论在2013—2014年间持续进行；2015年2月8日至13日举行的日内瓦会议形成了一份反映各缔约方提案的谈判案文，随后又在波恩和巴黎继续开展谈判。(unfccc.int)

在条约最终定稿之前，另一项并行进程汇集了各国承诺。2013年华沙会议的第1/CP.19号决定和2014年利马会议的第1/CP.20号决定，邀请所有缔约方在缔约方大会第二十一届会议（COP21）召开前尽早通报其拟定的国家自主贡献（INDCs），已做好准备的国家则在2015年第一季度提交。这使国家贡献的制定与共同国际框架的谈判相互分开：各国政府提出自身拟采取的行动，谈判代表则制定有关贡献通报及后续实施的规则。UNFCCC于2015年10月30日发布的综合报告，涵盖了截至10月1日由147个缔约方提交的119份拟定国家自主贡献，这些缔约方约占2010年全球温室气体排放量的86%。提交份数少于缔约方数量，是因为欧洲联盟及其28个成员国联合提交了一份贡献。(unfccc.int)

COP21于2015年11月30日开幕，由法国外长洛朗·法比尤斯担任会议主席。ADP于12月5日结束工作，此后磋商在法比尤斯领导的巴黎委员会框架下继续进行。2015年12月12日，缔约方大会以协商一致方式通过第1/CP.21号决定，从而通过了载于该决定附件的《巴黎协定》。这两份文书性质不同：附件所载的是条约，共有29条，缔约方须另行表示同意，才受其约束；与之配套的缔约方大会决定则规定了筹备工作、实施任务和过渡安排，包括此前提交的拟定国家自主贡献如何作为首次贡献。因此，通过协定意味着谈判案文已获确定，但这一行为本身并不构成批准，也不使条约生效。(unfccc.int)

法律性质、参与和机构

《巴黎协定》是一项国际法条约，在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的框架内运行，而非取代该公约。协定的法律性质必须与各项具体条款的法律地位加以区分：具有约束力的义务与集体目标、国家自主确定的目标以及建议性规定并存。第4条第2款要求缔约方编制、通报并维持连续的国家自主贡献（NDC），并采取旨在实现这些贡献的国内减缓措施；但该款并未规定同等义务，要求缔约方保证实现每一项量化目标。后续决定在条约框架内提供具体的实施规则。例如，2018年通过的第18/CMA.1号决定确立了详细的透明度模式、程序和指南；这些实施规则有别于2015年通过的条约文本。（unfccc.int）

第20条规定，《联合国气候变化框架公约》的缔约国和区域经济一体化组织可以参加本协定。协定于2016年4月22日至2017年4月21日在纽约联合国总部开放供签署。仅签署协定并不意味着完成同意受其约束的程序：签署方随后须向保存人——联合国秘书长——交存批准书、接受书或核准书。未事先签署的国家或组织则可通过加入程序参加协定。这些方式均在国际层面表达同意受协定约束，但授权采用这些方式的国内程序各不相同。第21条规定了协定生效的双重门槛：至少55个《公约》缔约方交存相关文书，且这些缔约方合计占全球温室气体排放量的估计比例至少为55%。这一门槛于2016年10月5日达到，协定于30天后的2016年11月4日生效。对于此后参加协定的缔约方，协定通常在其交存文书后第30天对其生效。（unfccc.int）

第16条指定作为《巴黎协定》缔约方会议的《公约》缔约方会议（CMA）为协定的治理机构。因此，《公约》缔约方会议（COP）在审议《巴黎协定》事项时，是以另一种法律身份履行职能。尚未参加协定的《公约》缔约方可以观察员身份出席CMA会议，但只有《巴黎协定》缔约方才能就协定事项作出决定。CMA审查协定的实施情况，并通过促进其有效实施所必需的决定。除非另有决定，CMA的常会与COP的常会同期举行。第17条和第18条确保了机构安排的连续性：《联合国气候变化框架公约》秘书处同时为本协定提供服务，科学和技术咨询附属机构以及履行附属机构则为协定的科学、技术和实施工作提供支持。（unfccc.int）

第28条规定，缔约方只有在协定对其生效满三年后，才可发出退出通知。书面通知须提交保存人；退出在保存人收到通知一年后生效，或在通知所指定的更晚日期生效。因此，宣布退出的政治意向本身并不构成具有法律效力的退出。该条还规定，退出《联合国气候变化框架公约》即视为退出《巴黎协定》。（unfccc.int）

美国于2016年9月3日首次交存接受书，并在协定于2016年11月4日生效时开始受其约束。保存人于2019年11月4日收到美国首次正式退出通知，该次退出于2020年11月4日生效。美国于2021年1月20日再次交存接受书，经过30天的生效等待期后，于2021年2月19日重新成为协定缔约方。保存人于2025年1月27日收到第二次退出通知，该次退出于2026年1月27日生效。这些保存人记录的日期，将参与地位在法律上的变化与国内公告或行政行动区分开来。（treaties.un.org）

共同目标与指导原则

第2条第1款(a)项确立了两个相互关联但有所区别的温度目标：将全球平均温度相对于工业化前水平的升幅控制在远低于 $2\,^\circ\mathrm{C}$ 的范围内，并努力将这一升幅限制在 $1.5\,^\circ\mathrm{C}$ 以内。后者并非可与前者互换的目标：协定明确认识到，将升温限制在 $1.5\,^\circ\mathrm{C}$ 以内将大幅降低气候变化的风险和影响。这些是全球共同目标，而非分配给各个国家的温度限值。条约没有明确规定以哪些年份作为工业化前的参照基准。政府间气候变化专门委员会在其2018年关于全球升温 $1.5\,^\circ\mathrm{C}$ 的特别报告中，采用1850—1900年的温度作为工业化前温度的近似值；这一科学惯例与条约本身的措辞有所区别。(unfccc.int)

第2条第1款(b)项将增强适应气候变化不利影响的能力，与提高气候韧性和实现温室气体低排放发展相结合，并明确要求在推进这些目标时不得威胁粮食生产。第2条第1款(c)项进一步提出，使资金流动与温室气体低排放和气候韧性发展相一致的目标。该目标的范围超出了政府间的资金援助：它关注的是资金流动是否与发展路径本身相一致。这些目标将适应和资金问题与限制温度升幅一道纳入协定宗旨，而第2条第1款则将整体应对置于可持续发展和消除贫困的努力之中。(unfccc.int)

第2条第2款要求，协定的实施应体现公平以及共同但有区别的责任和各自能力原则，同时考虑不同的国情。因此，参与共同框架并不意味着对每个缔约方的要求都完全相同。第4条体现了具体的差别安排：发达国家应继续发挥带头作用，实施全经济范围的绝对减排目标；发展中国家则应加强减缓努力，并受到鼓励，随着时间推移逐步转向全经济范围的目标。第9条另行保留了发达国家提供资金资源以援助发展中国家的义务，同时鼓励其他缔约方自愿提供支持。因此，这一原则通过有区别的行动和支持形式发挥作用，而不是通过一套统一的数值方案分配责任。(unfccc.int)

序言将气候行动与人权联系起来，其中包括健康权，以及原住民、当地社区、移民、儿童、残疾人和处境脆弱者的权利。序言还提及发展权、性别平等、妇女赋权和代际公平。其措辞指向各缔约方已有的各自义务，并呼吁在应对气候变化时尊重、促进和考虑这些义务；它并未在协定之下另行确立一套可依法强制执行的权利清单。(unfccc.int)

序言还认识到，必须保障劳动力的公正转型，并依照各国自行确定的发展优先事项创造体面工作和高质量就业机会。这些表述为解释和实施协定的实质条款提供了背景，但并不单独要求实施某项特定的就业计划，也不赋予任何人获得某个具体工作岗位的条约权利。由于这些表述位于序言中，其性质不同于第2条第2款等明确规范协定实施的条款，也不同于规定资金支持义务的第9条第1款。(unfccc.int)

减缓与国家自主贡献

第4条第1款确立了集体减缓路径：全球温室气体排放应尽快达到峰值，随后依据现有最佳科学迅速减少，并在本世纪下半叶实现人为排放与通过汇清除的温室气体之间的平衡。该款承认，发展中国家需要更长时间才能达峰，并将这一路径置于公平、可持续发展和消除贫困的背景之下。这一平衡涉及温室气体整体，而非仅涉及二氧化碳。它并未为所有国家规定相同的达峰年份，也未将2050年设定为普遍适用于各国的截止期限。(unfccc.int)

国家层面的主要工具是国家自主贡献（NDC）。第4条第2款要求每一缔约方编制、通报并保持连续的国家自主贡献，同时采取旨在实现其目标的国内减缓措施。这些是关于编制、通报、保持和采取行动的约束性义务；该款并未将实现每一项量化目标规定为条约所保证的结果。不过，国家自主决定仍须符合实质性要求：后续贡献必须比此前有所进步，并体现该缔约方尽可能高的力度，同时考虑有区别的责任、能力和国情。第4条第4款规定，发达国家应继续通过全经济范围的绝对减排目标发挥带头作用；发展中国家则应加强减缓努力，并受到鼓励，随着时间推移转向全经济范围的减排或限排目标。(unfccc.int)

第4条第9款要求每五年通报一次国家自主贡献，并以全球盘点结果为参考。这一提交周期不同于目标所涵盖的期限。2021年11月13日通过的第6/CMA.3号决定鼓励缔约方在2025年通报以2035年为结束年份的贡献，在2030年通报以2040年为结束年份的贡献，并在此后每五年通报相应的贡献。其措辞是鼓励采用这些共同结束年份，而非取代条约规定的强制性五年通报周期。已通报的贡献记录于《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处维护的公共登记册中。缔约方必须提供为确保清晰、透明和便于理解所必需的信息，使读者能够识别基准年份、目标期限、排放覆盖范围和方法学假设等要素。(unfccc.int)

国家自主贡献采用多种目标形式。绝对减排目标将排放量与历史基准年的排放量进行比较；相对于照常发展情景的减排目标将排放量与预测的参考情景进行比较；排放强度目标则限制单位经济产出的排放量，经济产出通常以国内生产总值衡量。因此，排放强度下降不一定意味着绝对排放量下降。UNFCCC于2021年9月发布的综合报告涵盖了截至2021年7月30日登记的提交文件，将35%的缔约方目标归为绝对减排目标，43%归为相对于照常发展情景的减排目标，22%归为其他形式，包括强度目标、达峰目标以及政策和措施。许多贡献将无条件承诺与额外的有条件目标相结合，后者的实现取决于资金、技术转让、能力建设或其他明确规定的条件。2025年的综合报告审查了2024年1月1日至2025年9月30日期间提交的64份新国家自主贡献，其覆盖的排放量约占2019年全球排放量的30%：这些缔约方中，89%通报了全经济范围的目标，而在其先前的贡献中，这一比例为81%。这些数字描述的是该批提交文件所涉及的缔约方，而非所有缔约方。(unfccc.int)

第4条第19款还要求缔约方努力制定并通报长期温室气体低排放发展战略，在连续提交国家自主贡献的同时，提供更长远的规划视野。第5条涉及汇和储库，包括森林，并鼓励实施现有的减少毁林和森林退化所致排放机制框架。该框架涵盖发展中国家减少毁林和森林退化所致排放、森林保护、森林可持续管理以及增加森林碳储量，包括通过基于成果的支付来推进这些活动。这些条款将减排与保护和增加碳储量联系起来；它们并未规定采用某种特定的能源技术或工程化清除方法。(unfccc.int)

适应与气候韧性

第7条第1款确立了全球气候变化适应目标：提高适应能力、增强韧性并降低对气候变化的脆弱性，同时促进可持续发展，并在协定温度目标的背景下确保作出充分的适应应对。第7条第2款承认，适应是一项涉及地方到国际各个层面的挑战，需要特别关注脆弱的发展中国家。第7条第5款规定，适应应采取由国家主导、参与式、透明且兼顾性别的方式，以科学为依据，并酌情参考原住民知识、传统知识和地方知识。因此，适应的优先事项由各国自行确定，而不是通过统一的国际方案加以分配。(unfccc.int)

第7条第9款要求各缔约方酌情开展适应规划并实施行动。其规定涵盖评估影响和脆弱性、确定国家优先采取的措施、制定和实施国家适应计划（NAP），以及监测和评估干预措施并从中汲取经验。这些规定还包括通过经济多样化和可持续资源管理，增强社会经济系统与生态系统的韧性。国家适应计划进程于2010年在《联合国气候变化框架公约》框架下设立，旨在应对中长期需求，并将适应纳入发展规划；它是一个持续迭代的过程，而不只是编制一份文件。(unfccc.int)

适应信息通报为各国介绍其优先事项、计划、行动、实施需求和支持需求提供了一种灵活方式。第7条第10款指出，各缔约方应酌情提交并定期更新适应信息通报，同时避免给发展中国家造成额外负担。适应信息通报可以是独立文件，也可以作为国家适应计划、国家自主贡献（NDC）、国家信息通报或两年期透明度报告的一部分提交，或与这些文件一并提交。这种灵活性使各国能够利用现有的规划和报告安排，而不必重复提交材料。秘书处将这些通报录入公共登记册。适应信息通报的作用包括提高适应工作的可见度、确定支持需求、分享经验，以及为全球盘点提供信息。(unfccc.int)

2023年12月，在迪拜与COP28同期举行的《巴黎协定》缔约方会议第五届会议（CMA 5）通过第2/CMA.5号决定，采纳了《阿联酋全球气候韧性框架》。该框架通过七项主题目标，使全球目标的内容更加具体。这些主题涵盖水、粮食与农业、健康、生态系统与生物多样性、基础设施与人类住区、贫困与生计，以及文化遗产。例如，框架力求增强粮食生产和分配的气候韧性、减少气候变化造成的水资源短缺，并保护遗产地和文化习俗。另有四项目标针对适应周期的各个环节：风险评估、规划、实施，以及监测、评估和学习。这些目标设想，到2030年，各国具备反映最新情况的评估、由国家主导的计划、取得进展的实施工作，以及有效运作的学习系统；其中，评估目标还包括到2027年建立多灾种早期预警系统。这些是各方议定的目标，并不意味着所列能力已经具备。(unfccc.int)

CMA 5还启动了为期两年的阿联酋—贝伦工作方案，为上述目标制定指标。2025年11月，在贝伦举行的CMA 7通过第12/CMA.7号决定，采纳了59项贝伦适应指标。这些指标结合了定量和定性衡量方式，并可根据具体情况，按社会群体、灾害类型、地理区域或生态系统进行分类细化。该决定明确，这些指标具有自愿性、非规定性和非惩罚性：它们不用于比较各国表现、施加新的报告义务，或作为发展中国家获得资金的条件。决定请各国将相关指标纳入现有规划和报告工作，由此产生的信息将为全球盘点提供依据。2023年的框架和2025年的指标均属于后续实施决定，而非2015年原始条约所载的条款。CMA 7还设立了为期两年的“贝伦—亚的斯适应愿景”，并同步开展改进指标元数据和方法学的技术工作，供2027年审议。(unfccc.int)

损失与损害

第8条确认，避免、尽量减少和应对与气候变化相关的损失与损害十分重要，其中包括极端天气事件和缓发事件造成的损失与损害，并指出可持续发展是降低相关风险的途径。该条呼吁开展合作，增进理解、加强行动并提供支持。减缓旨在限制气候变化的成因，适应旨在降低对其影响的脆弱性，而损失与损害关注的是不利后果，包括无法通过适应来避免的后果。这些领域存在交叉：预防措施可以尽量减少损失，而对已经造成的损害采取的应对措施则可能包括恢复和重建。(unfccc.int)

第8条第4款列出了八个合作领域：早期预警系统；应急准备；缓发事件；不可逆和永久性损失；综合风险评估与管理；保险和风险共担；非经济损失；以及社区、生计和生态系统的韧性。这一范围不限于热带气旋等突发事件发生后的灾害救援。缓发过程包括海平面上升、盐碱化、冰川退缩和海洋酸化。经济损失包括基础设施、财产和农业生产受损；非经济损失则包括生命、领土、文化遗产、原住民知识和生物多样性的损失。仅凭市场价格无法充分反映这些损失的重要性。例如，2024年11月《联合国气候变化框架公约》的一份技术文件探讨了领土丧失和宜居性下降如何同时破坏身份认同、文化实践及社会凝聚力。(unfccc.int)

2013年在第十九届缔约方大会（COP19）上建立的损失与损害华沙国际机制为这类合作提供了制度框架。其职能包括增进对综合风险管理的认识、改善相关机构之间的协调，以及加强行动和支持，包括资金、技术和能力建设方面的支持。第8条规定，该机制接受作为协定缔约方会议的缔约方大会（简称CMA）的领导和指导。另外，随协定一同通过的第1/CP.21号决定第51段指出，第8条不涉及责任或赔偿，也不构成责任或赔偿的依据。这一限定载于通过协定的决定，而非条约的实质性条文，且专门针对第8条。(unfccc.int)

专项资金支持是在后续大会决定中形成的，并非源于2015年条约设立的一项基金。2022年11月20日，在沙姆沙伊赫举行的第二十七届缔约方大会（COP27）闭幕时，各方就新的资金安排及一项专门基金达成一致，以援助特别易受气候变化影响的发展中国家。第2/CP.27号和第2/CMA.4号决定还设立了一个过渡委员会，负责就机构安排、治理、资金来源以及与现有安排的协调提出建议。区分两者十分重要：资金安排涵盖由多种资金来源和倡议组成的更广泛网络，而专门基金只是这一网络中的一个机构。(unfccc.int)

2023年11月30日，在迪拜举行的第二十八届缔约方大会（COP28）推动损失与损害应对基金投入运作。其治理文件规定设立一个由26名成员组成的理事会，其中12名来自发达国家，14名来自发展中国家，并为小岛屿发展中国家和最不发达国家保留指定代表席位。该基金服务于《公约》的资金机制和《巴黎协定》，接受缔约方大会（COP）和CMA的指导。据COP28会后报告，初始出资承诺总额约为6.61亿美元；这些是认捐，而非已向受援方拨付的款项。世界银行获邀在为期四年的过渡期内托管基金秘书处并担任受托人，而资金决策仍由基金的独立理事会负责。世界银行于2024年6月批准承担托管和受托人职责，相关运作协议于2024年10月签署。(unfccc.int)

资金、技术与能力建设

第9条要求发达国家缔约方提供资金，协助发展中国家缔约方开展减缓和适应行动，继续履行其在气候公约下的义务。同时，鼓励其他缔约方自愿提供支持。该条区分了资金提供与范围更广的气候资金筹集：发达国家应牵头从多种来源筹集资金，其中公共资金应发挥重要作用，公共干预所带动的私人投资也应参与其中。扩大资金规模时，应力求在减缓与适应之间取得平衡，同时考虑各国自主确定的优先事项以及特别脆弱国家的需求。第9条特别认可公共资金和赠款资金对适应行动的重要性。发达国家还必须每两年通报一次指示性资金信息，包括在可获得相关信息的情况下提供预计的公共资金数额。(unfccc.int)

资金目标的具体数额源自缔约方会议的决定，而非第9条本身。此前提出的到2020年每年共同筹集1000亿美元的目标，于2009年在哥本哈根宣布，2010年在坎昆正式确立，并于2015年在巴黎延长至2025年。2024年11月，在巴库举行的第29届缔约方会议（COP29）通过了第1/CMA.6号决定，确立了新的集体目标：到2035年，在发达国家牵头下，每年为发展中国家缔约方筹集至少3000亿美元。这一目标涵盖公共和私人、双边和多边资金，包括其他来源的资金，并非仅指政府赠款承诺。此外，该决定呼吁所有参与方推动来自一切公共和私人来源、面向发展中国家的气候资金，到2035年达到每年至少1.3万亿美元。因此，3000亿美元的目标与范围更广的1.3万亿美元呼吁是两个不同的数字，不能混为一谈。(oecd.org)

第10条要求加强技术开发与转让方面的合作，以减少排放并增强气候韧性。该条规定，公约于2010年设立的技术机制为本协定服务，并设立技术框架，指导该机制的工作。技术机制由两个相互补充的机构组成：技术执行委员会负责提出政策建议，气候技术中心和网络则通过技术援助和专业知识网络为发展中国家提供支持。2018年在卡托维兹通过的技术框架围绕五个主题组织活动：创新；实施；有利环境与能力建设；协作与利益相关方参与；以及支持。技术需求评估为确定国家优先事项、分析技术应用障碍和制定技术行动计划提供了切实可行的机制。因此，实施工作不仅涉及设备或技术知识，也涉及制度和资金条件。(unfccc.int)

第11条关注发展中国家实施气候行动、获取资金和技术，以及通报准确、及时信息的能力，尤其重视能力最为有限的国家和特别容易受到气候影响的国家。能力建设应由各国自主推动，回应国家需求，鼓励各方参与，并注重性别平等，同时加强国家、次国家及地方各级机构的能力。发达国家应加大支持力度，发展中国家则应定期通报能力建设计划和措施的实施进展。2015年通过协定时的配套决定设立了巴黎能力建设委员会，以弥补现有及新出现的能力缺口，并改善协调；2019年，缔约方决定该委员会也为本协定服务。其职能包括识别能力需求、分享知识和促进利益相关方参与。(unfccc.int)

第12条要求缔约方酌情开展合作，加强气候相关的教育、培训、公众意识、公众参与和公众获取信息的机会。这些活动与国际合作一道，纳入气候赋权行动开展。气候赋权行动同时落实气候公约的第6条，而非《巴黎协定》第6条另行规定的合作机制。2021年，在第26届缔约方会议（COP26）上，缔约方通过了为期十年的格拉斯哥工作方案，以加强这方面的工作。具体活动包括将气候内容纳入教育课程、开展教师培训和职业技能培养、进行公众咨询，以及提供便于公众获取的气候信息，从而将实施工作扩展到政府谈判与报告机构之外。(unfccc.int)

第六条框架下的国际合作

第六条允许各国在落实国家自主贡献（NDC）时开展自愿合作，旨在提高减缓和适应行动的力度，并促进可持续发展和环境完整性。第六条第二款为涉及国际转移减缓成果（ITMO）的合作方法提供核算框架，而非建立一个统一、集中管理的减排量签发计划。参与国可以安排双边或多边合作，并授权将减缓成果用于实现另一国的国家自主贡献或其他国际减缓目的。根据实施指南，国际转移减缓成果是指自2021年起产生的减排量或清除量，以吨二氧化碳当量或与参与国国家自主贡献相一致的其他指标衡量。这些成果用于国际用途，须经参与缔约方授权。(unfccc.int)

防止重复计算的核心保障措施是相应调整。对于计入温室气体排放余额的成果，转让国须在其经调整的余额中加上转出的数量，而受让国则须减去用于实现其国家自主贡献的数量。因此，举一个简化的例子：转让100万吨二氧化碳当量的减排量，就意味着东道国不能再将这100万吨计入本国目标的完成量。这些调整影响的是国家自主贡献的核算，而非国家清单中记录的实际排放量。各国必须明确授权用途，建立并维持成果追踪安排，并通过初始报告、按商定电子格式提交的年度信息，以及随两年期透明度报告提交的定期信息进行报告。第六条技术专家审评负责检查这些信息是否符合指南；登记簿记录和数据库核查则有助于核对转让与使用情况。(unfccc.int)

第六条第四款建立了一个集中管理的减排量签发体系，称为巴黎协定减排量签发机制。其监督机构由来自协定缔约方的12名成员组成，在作为《巴黎协定》缔约方会议的《公约》缔约方大会（CMA）的授权和指导下运作。该机制规定了方法学批准、活动登记、减排量核实以及第六条第四款减排量签发的程序。方法学要求涉及基准线和额外性，清除活动的相关要求则涵盖监测、逆转等事项。东道国批准某项活动，与授权该活动产生的减排量用于国际用途，是两个不同的步骤：减排量一经签发，并不意味着它就能用于另一国的国家自主贡献。经授权的国际用途须遵循相应调整框架。(unfccc.int)

第六条第四款的规则还将资源用于适应行动，并要求实现超出抵消范围的减缓。收益分成包括已签发减排量的5%以及资金缴款，用于支持适应基金，帮助特别脆弱的发展中国家。此外，至少2%的已签发减排量必须注销，以实现“全球排放的总体减缓”；这些已注销的单位此后不得用于国家自主贡献或其他国际减缓目的。这些比例是对条约既定条款的落实，但具体比例由后续决定规定，而非载于2015年的文本。(unfccc.int)

第六条第八款涉及不转移减缓成果的非市场合作。它涵盖减缓、适应、资金、技术转让和能力建设等方面的协调行动，例如联合清洁能源技术计划、机构培训，以及由赠款支持的气候韧性项目。格拉斯哥非市场方法委员会负责执行相关工作方案。《联合国气候变化框架公约》的非市场方法平台记录各项倡议，并帮助确定资金、技术和能力建设支持；它是一个信息与合作平台，而非减排量登记簿。在这一框架下登记的倡议必须有一个以上的缔约方参与，并有助于落实东道国的国家自主贡献。(unfccc.int)

主要实施规则于2021年在格拉斯哥举行的第二十六届缔约方大会（COP26）上通过，分别载于第2/CMA.3号、第3/CMA.3号和第4/CMA.3号决定，对应第六条第二款、第四款和第八款。2022年的第二十七届缔约方大会（COP27）进一步细化了报告、审评、登记簿和机制程序。2024年在巴库举行的第二十九届缔约方大会（COP29）进一步明确了授权、首次转移、报告中的不一致之处以及登记簿职能，并注意到监督机构制定的方法学和清除标准。2025年在贝伦举行的第三十届缔约方大会（COP30）增加了有关机制治理、方法学和利益相关方参与的指导，并为2026年非市场合作审查提供了意见。这些以条约为依据的安排并不自动涵盖独立自愿市场中交易的所有碳信用：独立签发的单位须具备相关授权、核算和报告安排，才有资格用于第六条框架下经授权的国际用途。(unfccc.int)

透明度、报告与遵约

第13条设立了气候行动和支持的强化透明度框架（ETF）。该框架将共同的报告规则与灵活性安排相结合，为因能力限制而有需要的发展中国家缔约方提供灵活性。2018年通过的第18/CMA.1号决定规定了该框架的模式、程序和指南；2021年通过的第5/CMA.3号决定增添了通用报告表格和格式。首份两年期透明度报告（BTR）的提交截止日期为2024年12月31日，此后须每两年提交一次报告。最不发达国家和小岛屿发展中国家可自行决定何时提交这些信息，无须遵循通常的两年一次报告频率。(unfccc.int)

每个缔约方都必须提供一份国家清单，列明人为温室气体源排放量和汇清除量，并提供跟踪其国家自主贡献（NDC）实施和实现情况所需的信息。清单由国家清单文件和通用报告表格组成，可随两年期透明度报告一并提交，也可单独提交。估算应遵循政府间气候变化专门委员会的2006年指南。国家自主贡献报告须说明贡献的范围、参考年份或基准、核算方法及选定的进展指标，并将更新后的指标值与相关参考信息进行比较。发达国家缔约方还必须报告其提供和动员的资金、技术转让及能力建设支持；其他提供支持的缔约方也应报告相关情况。发展中国家缔约方应报告所需和获得的支持，第13条也鼓励提供有关气候影响和适应的信息。(unfccc.int)

灵活性适用于特定规定，而非整个框架。例如，通常的清单要求涵盖七种气体或气体类别；符合条件的发展中国家缔约方则可至少报告二氧化碳、甲烷和氧化亚氮，以及其国家自主贡献、相关第6条活动或以往报告所涵盖的其他气体。采用灵活性安排的缔约方必须指明所涉及的规定，说明其能力限制，并提供自行确定的改进时间表。技术审评人员不得推翻这一决定，也不得评估该缔约方能否在不采用灵活性安排的情况下执行有关规定。这与最不发达国家和小岛屿发展中国家可自行决定报告频率的安排有所不同。(unfccc.int)

技术专家审评核查必须提交的清单、国家自主贡献进展和支持信息是否符合报告指南，审议实施和实现情况，并确定改进事项和能力建设需求。审评不评判国家目标、国内政策或所提供支持是否充分，也不是就国家自主贡献的力度进行谈判。随后开展的促进性多边进展审议，使缔约方能够就国家自主贡献的实施和实现情况，以及第9条下的资金相关努力相互提问。该程序先进行书面问答，随后在履行附属机构下召开工作组会议。首次此类会议于2025年6月21日在波恩举行。(unfccc.int)

第15条另行设立了履约与遵约委员会。该委员会以专家为基础，具有促进性、非对抗性和非惩罚性，并特别关注各国的能力和国情。委员会有12名成员，其中联合国五个区域组各有两名，小岛屿发展中国家和最不发达国家各有一名。根据其实施规则，委员会可审议缔约方就自身履约或遵约情况提交的材料。委员会还必须对特定的程序性不履约情形启动审议，包括未通报或维持国家自主贡献、未提交强制性透明度信息，或未参与多边进展审议。对于技术审评发现的重大且持续的报告不一致问题，经有关缔约方同意，委员会可予以审议。(unfccc.int)

委员会可采取的应对措施包括开展对话、提出建议、协助缔约方与资金、技术和能力建设机构接洽，以及建议制定行动计划。对于未遵守特定强制性要求的情形，委员会可作出事实认定，但不施加处罚。在选择措施时，委员会会考虑缔约方的解释和具体情况，包括最不发达国家和小岛屿发展中国家的情况，以及不可抗力情形。这些程序旨在处理条约要求的履行和遵守问题，而非强制确保国家自主贡献中的每一项量化目标都得到实现。(unfccc.int)

全球盘点与履约评估

第14条规定，每五年开展一次全球盘点，以评估实现协定宗旨和长期目标的集体进展。盘点涵盖减缓、适应以及实施手段和支持，包括资金、技术转让和能力建设。评估具有全面性和促进性，依据公平原则和现有最佳科学开展；它评估的是全球整体进展，而不是为各国的履约情况打分。首次盘点于2023年结束，下一次定于2028年进行。盘点结果为缔约方以国家自主决定的方式更新其行动和支持，以及加强国际合作提供参考。(unfccc.int)

这一过程包括三个环节：信息收集和准备、技术评估，以及对成果的审议。所依据的材料包括国家报告、科学评估、秘书处综合报告，以及缔约方和非缔约方利益相关者提交的材料。技术对话审查这些证据，识别实施差距，并探讨加强行动和支持的机会。随后，通过对成果的政治层面审议，将评估转化为结论和指导意见，由作为协定缔约方会议的《公约》缔约方会议（CMA）通过。首轮盘点于2021年启动，在2022至2023年期间举行技术对话，并于2023年12月在迪拜举行的COP28上结束。这一流程将报告和科学评估与后续的国家自主贡献（NDC）衔接起来，但并不取代各国自主确定目标的过程。(unfccc.int)

首次盘点的成果，即第1/CMA.5号决定，呼吁缔约方为全球努力作出贡献，到2030年将可再生能源装机容量增至三倍，并将全球能源效率改善的年均速度提高一倍。该决定还呼吁，以公正、有序和公平的方式推动能源系统转型，逐步摆脱化石燃料，并在这十年内加快行动，依照科学要求朝着2050年实现净零排放的目标迈进。这些是后续CMA决定提出的集体行动方向，并非新加入2015年条约的量化义务，也不是对每个国家施加的相同配额。该决定明确指出，对这些努力的贡献应由各国自主决定，并考虑不同的国情、路径和方式。(unfccc.int)

政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估与特定温度上限及相应概率一致的模型排放路径；《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的综合报告则汇总已通报的国家自主贡献对排放的影响。由此可区分两类差距。雄心差距或排放差距，是承诺所对应的排放水平与符合温度目标的路径之间的差距；实施差距，则是现行政策下的预期排放与兑现承诺所对应的排放之间的差距。IPCC的2023年综合报告评估了COP26之前公布的国家自主贡献，以及截至2020年底已实施的政策，发现两类差距均存在。因此，这些结论描述的是特定时期的一组承诺和政策，并不是对后续提交内容自动更新的评估。模型路径还区分了满足某一温度上限的概率，以及升温是否会暂时超出这一上限。(ipcc.ch)

UNFCCC于2025年10月28日发布的综合报告说明了覆盖范围和假设条件的重要性。报告审查了64个缔约方在2024年1月1日至2025年9月30日期间提交的64份新国家自主贡献，这些缔约方的排放约占2019年全球排放量的30%。报告对2035年的量化估算涵盖了58个设有该年目标的缔约方；除非另有说明，估算不包括土地利用、土地利用变化和林业。无条件承诺所对应的2035年排放量为136亿吨二氧化碳当量，范围为133亿至139亿吨；若包括有条件承诺在内的所有承诺均得到充分落实，则对应的排放量为123亿吨，范围为120亿至127亿吨。有条件部分通常取决于资金、技术转让或能力建设方面的支持。这些数字是针对特定缔约方群体的预测，并非已观测到的减排量，也不是全球总量。在报告比较结果时，必须保留提交截止日期、基准年、国家和排放覆盖范围、条件性及不确定性区间等信息；报告中的区间反映的是目标范围和量化过程中的不确定性，而不是某个确定能够实现的单一结果。(unfccc.int)

参考来源

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