美国联邦储备系统

美国联邦储备系统通常简称"联邦储备"或"美联储"，是美国的中央银行。在一系列银行恐慌（尤其是1907年恐慌）表明需要一个能够提供流动性、稳定金融体系的机构之后，国会于1913年设立了它。它是一个混合型机构：一方面是位于华盛顿特区、设有理事会的联邦政府机构，另一方面与十二家地区储备银行并存，这些地区银行部分由私营会员银行持股。其主要工具包括设定短期政策利率、通过公开市场操作买卖证券、通过贴现窗口向银行放贷，以及监管银行业的大部分领域。根据法律规定，其目标是实现最大化就业、保持物价稳定以及维持温和的长期利率，这常被概括为"双重使命"。其决策的影响远超美国本土，波及利率、通货膨胀、就业和汇率，因此它是全球经济中最具影响力的机构之一。

美联储的历史，也是人们对中央银行应当做什么的看法不断变化的历史。其早期几十年里，在20世纪20年代及大萧条期间暴露出运作上的失误，此后其权力才逐步集中。战后时期带来了政治压力、20世纪70年代的高通胀，以及由保罗·沃尔克领导的货币政策转向。此后，2008年金融危机和2020年疫情促使美联储采用大规模资产购买和紧急放贷等非常规工具，随后的通胀飙升又对其政策框架构成考验。截至2026年10月，凯文·沃什自2026年5月起担任主席，接替杰罗姆·鲍威尔。本词条涵盖美联储的起源、结构、领导层、目标、工具、对经济的传导机制、监管与支付职能、历史发展、独立性、国际角色以及尚存的开放性问题，并在全文中链接到更广泛的中央银行业务与货币政策概念。

起源：十九世纪的恐慌与设立中央银行的理由

十九世纪的大部分时间里，美国没有中央银行。第二合众国银行在安德鲁·杰克逊总统任其联邦特许状失效后，于1836年失去了特许资格。此后的银行体系分散于各州特许银行之间，内战后又加上依据联邦法律设立的国民银行。这一时期恐慌频发，包括1873年、1884年、1893年和1907年的几次恐慌。每次恐慌中，储户都争相把存款兑换成现金，即便是稳健的银行也被迫暂停支付或关门。这些事件与经济衰退紧密相连。对银行的信心崩溃切断了企业和家庭的信贷，加剧了本已时常开始的经济下行。

这些恐慌背后的结构性弱点在于货币供应缺乏弹性。在国民银行体系下，银行券必须以联邦政府债券作为担保，因此经济需要时，流通货币量难以相应扩张。最严重的压力往往出现在可以预见的时间。秋季的收获和作物运输季节会把大量现金吸入乡村，恰恰在恐慌往往爆发的那几个月里，货币市场急剧紧缩。改革者把这些冲击的蔓延归咎于银行间的网络。规模较小的乡村银行把备付金存放在规模较大的城市银行，后者又在纽约保留余额，因此顶端的一次冲击就会抽干整个体系的流动性。当时却没有任何机构来填补这一缺口：没有机构准备好以良好的抵押品向有偿付能力但缺乏流动性的银行放款，而这正是英国作家沃尔特·白芝浩（Walter Bagehot）主张中央银行应承担的最后贷款人角色。票据交换所在成员之间临时发行应急凭证，财政部有时也把公共资金存入国民银行以缓解季节性压力，但这些都是临时性的应对措施，而非持久的机制。

1907年的恐慌让这一问题变得无可争辩。它始于10月中旬，投机者试图垄断美国铜业公司（United Copper Company）股票的行动失败。他们的损失引发了与之有关联的银行出现挤兑，挤兑随后蔓延到纽约最大的信托公司之一尼克伯克信托公司（Knickerbocker Trust Company）。该公司于10月22日在数小时内耗尽了现金。信托公司大多在票据交换所网络之外运作，因此没有现成的紧急救助渠道。随着各家公司争相抛售抵押品，纽约证券交易所的拆借利率飙升至极高水平。危机最终只是在J.P.摩根亲自组织私人救援基金、支持受威胁的机构后才得以控制。对金融界和政界的许多人来说，这一事件表明，国家的稳定不应依赖于某一位私人银行家的善意。

国会于1908年通过《奥尔德里奇—弗里兰法》作出回应。该法授权发行临时应急货币，并设立了由参议员尼尔森·奥尔德里奇领导的国家货币委员会，负责研究现行体系并提出永久性改革建议。奥尔德里奇和一个专家团队用数年时间考察欧洲的中央银行，尤其是英国、法国和德国的央行。委员会于1911年提交的报告成为立法的重要推动力。

核心争议在于新机构应由谁控制。1911年的奥尔德里奇方案设想由大型商业银行家主导的中央机构，招致批评者的强烈反对，他们担心华尔街会集中影响信贷和利率。农业派和民粹派政客以及许多民主党人坚持公共控制。金融家和改革者则倾向于让银行保留一部分股权的结构，其中包括保罗·沃伯格（Paul Warburg）。他当时正与雅各布·席夫（Jacob Schiff）合作，动员美国银行家协会支持改革。1910年民主党夺得众议院，使银行家方案的前景破灭。1913年最终形成的折中方案是一种混合体制：设立若干地区性储备银行，允许会员银行有一定程度的参与，并由设在华盛顿的一个公共理事会监督。国家货币委员会的建议最终被采纳，但经过了大量修改。

1913年《联邦储备法》及其最初设计

国会于1913年最后几天完成了中央银行立法。众议院和参议院分别于1913年12月22日和23日通过了两院协商后的版本，威尔逊总统于12月23日签署该法。该法案此前于1913年9月18日在众议院通过，并于1913年12月18日在参议院通过，之后由两院联合协商委员会提交报告。该法的长标题列出了四项目标：设立联邦储备银行、提供有弹性的货币、提供商业票据再贴现的途径，以及提高银行监管的有效性。历史学家通常认为前三项是该制度设计的核心，并将最后贷款人的职能与再贴现条款联系起来。该法序言称，其立法意图是提供有弹性的货币。

该法是对美国国民银行体系脆弱性的回应。更深层的经济根源在于《国民银行法》之下美国货币供给缺乏弹性。货币发行与银行所持有的美国政府债券挂钩，这意味着货币供给既无法随季节性农业信贷需求而扩张，也无法逆周期收缩。新法以商业票据和黄金为基础发行银行券，取代了这一安排。准备金规则也加剧了危机。在国民银行体制下，乡村银行须持有相当于存款15%的准备金，储备城市的银行则须持有25%，其中大部分以存款形式存放于大城市的代理行。由于准备金集中于少数地点，任何一个中心的冲击都可能抽干整个体系的流动性。

该法的危机放贷设计源自更早的票据交换所制度。城市票据交换所常常发行票据凭证，供成员银行在银行危机期间流通，以替代现金提取。票据交换所在法律上无权自行发行银行券。因此，该法授权设立一套以这些票据交换所为模板的储备银行。立法者意图让贴现窗口成为主要工具，使准备金和货币能够随需求伸缩。该法同时设定了若干约束，使联邦储备无法提供无限的流动性，美联储实际上也受到金本位制的根本限制。在实践中，非成员银行、信托公司、储蓄机构以及其他存款机构无法直接获得联邦储备的信贷，而且很少有州立银行选择加入成员行。

地区性结构是一项政治妥协的产物。早期方案更为激进：一个早期版本曾设想由20家或更多私人控制的地区性银行持有准备金并发行货币。等到法案通过时，地区性银行的数量已减至至少8家、至多12家，最终法律在此范围内确定了具体数目。由财政部长、农业部长和货币监理官组成的储备银行组织委员会，负责划定各联储区、确定其边界以及选定设立储备银行的城市。

分权化设计回应了两类关切。民粹派批评者不信任纽约和华尔街的集中金融权力，这一点塑造了法案的设计。南部和西部的民粹派与农业利益集团则反对一家总部设在纽约、由私人控制的中央银行。1910年奥尔德里奇时期的提案起草者也意识到，无论设在华盛顿还是纽约的单一机构都无法在国会获得通过。因此，分权结构至关重要。储备银行实为准私营的"银行家的银行"，由成员银行持股拥有，成员银行购买储备银行股票并从中获取股息。威尔逊力主设立一个具有公共性质的顶层机构，并要求设立由公众任命的联邦储备委员会，为各地区银行提供统一准则。最终结果是一种混合体：由一个统一的中央理事机构，加上多家储备银行构成的分散化运营结构。

该法依托两项基础运作工具。第一项是准备金要求：成员银行必须在其储备银行保有存款余额，储备银行将这些准备金汇集于同一体系之内，使银行间的清算更为便利。第二项是贴现窗口，储备银行凭合格的商业票据向成员银行放款。该法设立了贴现窗口，联邦储备据此以贴现率直接向存款机构放贷。储备银行的放贷旨在满足短期流动性需求，而非救助已经资不抵债的机构。20世纪30年代将暴露这一设计的局限，此后国会赋予美联储远为广泛的危机应对权力。

组织结构：理事会、储备银行与联邦公开市场委员会

理事会

位于华盛顿特区的联邦储备理事会是联邦储备系统的核心管理机构，共有七名成员。每位理事由总统提名，经参议院确认任命。理事任期为十四年，每两年有一个任期开始，即在偶数年的2月1日起算。这种交错安排意味着，任何一位总统都无法在一届任期内填满整个理事会。任满一个完整任期的理事不得再次连任完整任期。若某人是为补足另一位理事提前离任留下的空缺而被任命，之后则可以获得一个完整任期的连任。由于理事的任期按法定日期结束，不受其宣誓就职时间影响，而且在继任者合格就任之前，现任成员可以继续留任，因此有些理事的任职时间远超一个十四年任期。法律还要求理事会在构成上兼顾金融、农业、工业和商业等各方利益，并体现全国各地理区域的代表性。理事会主席、副主席及负责监管事务的副主席从理事中选出，任期四年，相关内容将在领导层一节中讨论。

十二家储备银行

在华盛顿之外，联邦储备系统设有十二家地区性储备银行，分别位于波士顿、纽约、费城、克利夫兰、里士满、亚特兰大、芝加哥、圣路易斯、明尼阿波利斯、堪萨斯城、达拉斯和旧金山。每家储备银行负责一个辖区，由九名成员组成的董事会进行治理。其中三名为A类董事，代表辖区内的成员银行；三名为B类董事，代表公众利益，由成员银行选举产生；其余三名为C类董事，同样代表公众利益，但由理事会任命。C类董事不得担任银行从业人员，以确保理事会任命的人员与银行业保持距离。每家储备银行的董事会负责选任本行行长，选任结果须经华盛顿的理事会批准。成员银行持有其所在地区储备银行的股票，但这些股票更应被理解为成员资格的条件，而非具有控制权的所有权，因为法定股息设有上限。

系统采用地区化设计，目的是让中央银行能够全面了解全国各地经济的差异，并避免经济决策集中于单一金融中心。各储备银行从当地企业、银行及社区联系人那里收集信息，其行长则将这些信息带入全国性的政策审议之中。

联邦公开市场委员会

联邦公开市场委员会（FOMC）是联邦储备系统制定货币政策的主要机构，共有十二名有表决权的成员。其中七名是理事会成员。纽约联邦储备银行行长拥有一个常设席位，同时兼任联邦公开市场委员会副主席。其余四个表决权在其他十一家储备银行行长之间轮换，每个轮换席位任期一年。这十一家银行被划分为若干组，每组在特定年份派出一名行长投票：波士顿、费城和里士满为一组；克利夫兰和芝加哥为一组；亚特兰大、圣路易斯和达拉斯为一组；明尼阿波利斯、堪萨斯城和旧金山为一组。轮换安排预先确定。2026年的轮换表决人来自克利夫兰、明尼阿波利斯、达拉斯和费城，2027年这些席位将转给芝加哥、里士满、亚特兰大和旧金山。按惯例，理事会主席同时担任联邦公开市场委员会主席。在某一年没有表决权的储备银行行长仍会出席会议、参与讨论，并陈述各自对经济形势的判断。该委员会通常每年在华盛顿召开八次会议。

与成员银行、州立银行及财政部的关系

全国性银行必须加入联邦储备系统，州特许银行则可自行选择是否成为成员。州立成员银行接受联邦储备的监管，成员银行在其所属储备银行保有存款准备金。自1980年起，存款准备金要求适用于所有吸收存款的机构，而不仅限于成员银行，这缩小了成员与非成员之间的实际差异。联邦储备在法律上与财政部相互独立。尽管如此，两者联系密切：联邦储备充当联邦政府的财务代理和存款机构，将其在扣除自身成本后的盈余转交财政部；而根据《联邦储备法》第13条第3款设立的紧急贷款工具，则需要获得财政部的批准。

领导层、任命与任期

美联储由设在华盛顿特区的七人联邦储备理事会领导。总统在征得参议院同意并获得其建议后任命理事，任期为14年。主席和副主席的任命程序相同，但其职务任期短于理事的任期。这种安排旨在使理事会的领导层随政府更替而变化，同时保持各成员较长的任期。

主席

主席是理事会的负责人，也是美联储最为公众所熟知的官员。主席的四年任期与其作为理事的任期分开计算，并且两者同时进行。主席受理事会监督，是理事会的积极执行官。主席还主持理事会会议，主席缺席时由副主席主持。

主席可以连任不止一届。美联储主席任期四年，只要仍担任理事会理事，即可无限次获得重新任命。由于理事职位本身有任期上限，这一上限实际上构成了任何人执掌这家国家中央银行的最长期限。

目前的安排源自《1935年银行法》，该法规定由总统指定主席和副主席，任期四年。同一部法律还将理事的任期从十二年延长至十四年。

副主席与负责监管的副主席

副主席是理事会的第二号官员，在主席缺席时由一名副主席代行其职。与主席一样，副主席从在任理事中指定产生，任期四年，并需经参议院同意。

负责监管的副主席一职由2010年的《多德-弗兰克法案》设立。该法案修订了《联邦储备法》第10条，规定七名理事中应有一人由总统指定（须经参议院批准）担任负责监管的副主席。根据法律，该官员应就理事会对存款机构控股公司及理事会监管的其他金融机构的监管政策向理事会提出建议，并负责监督此类机构的监管工作。该官员还须每年向国会报告两次工作情况。米歇尔·鲍曼（Michelle Bowman）于2025年6月9日宣誓出任第三任负责监管的副主席，这是我找到的最新资料中记载的任职情况。

理事与交错任期

每位理事任期14年，而这些任期的交错安排是该制度设计的核心。理事常常先补足前任未满的任期，之后可能再获得完整任期的重新任命。根据《联邦储备法》，理事的任期自其前任任期届满之日起计算为十四年，且只有在有正当理由的情况下才可被免职。由于每两年任命一名新理事，任何一位总统都无法在一届任期内任命理事会的大多数成员，这限制了任何单一政府的影响力。

个别理事的任期可以说明这一安排。菲利普·杰斐逊（Philip Jefferson）自2022年5月起担任理事，其任期将于2036年1月31日届满。

近期的领导层交接

凯文·沃什（Kevin Warsh）的任命经历了一场有争议的程序。参议院于2026年5月13日以54票对45票确认其为主席，其任期将于2030年5月21日结束。他于2026年5月22日宣誓就职。沃什是在白宫东厅宣誓的，由最高法院大法官克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）主持。自上世纪80年代艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）以来，这是美联储主席首次在该处宣誓就职。沃什接替了自2018年起担任该职的杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell）。沃什还获得了理事席位，接替斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）；他此前曾于2006年至2011年担任理事。沃什此前曾于2006年至2011年担任联邦储备理事会理事。

参议院的投票按党派路线进行，无论是对其担任理事的确认，还是对其担任主席的确认，都是如此。沃什告诉议员，他不会应总统要求“预先决定”利率。

交接过程中还出现了一段短暂的空档。鲍威尔的第二个主席任期于2026年5月届满，而继任者尚未宣誓就职，理事会因此任命鲍威尔为“临时主席”，作为避免领导真空的临时安排。

法定使命与双重使命

美联储目前的目标以1977年对《联邦储备法》的修正案为基础。1977年《改革法》修订了原法，明确要求联邦储备体系追求最大就业、物价稳定和长期利率适度的目标。这一措辞早已出现在1975年国会两院都通过的一项决议中。修正案出台于20世纪70年代的滞胀时期，当时金本位制已被放弃，不断恶化的通胀与失业使货币政策的实施受到质疑。

三个法定目标，两个并列目标

法规列出了三项目标，但在实践中美联储主要关注其中两项。第三项目标即长期利率适度，常常未被明确讨论。其逻辑在于，长期利率反映的是对通胀和宏观经济风险的预期，因此只有在经济稳定时，长期利率才能保持适度。前美联储理事弗雷德里克·米什金（Frederic Mishkin）在2007年的一次演讲中提出了这一观点。正因如此，就业与通胀这两项目标被称为"双重使命"：美联储寻求促进两个并列的目标，即最大就业与物价稳定。两者在形式上都不优先于另一个，因此决策者应当在较长时期内同时追求二者。

"最大就业"的含义

最大就业并不意味着失业率为零。美联储将其描述为：在保持物价稳定的前提下，能够长期维持的最高就业水平。由于这一水平无法精确测量，且会随情况变化而移动，美联储没有公布具体的失业率目标。取而代之的是，联邦公开市场委员会（FOMC）的参与者依据一系列广泛的指标来判断劳动力市场状况。自然失业率可作为一种非正式的基准。经济学家普遍认为美国的自然失业率在3.5%至4.5%之间，不过估计值各不相同，并且会随时间变化。该概念在失业及自然失业率词条中有进一步讨论。

2%的通胀目标

在2012年的《长期目标声明》中，FOMC设定了以个人消费支出价格指数（PCE）衡量的2%通胀目标。委员会表示，从长期看，这一水平与法规最为一致。2019至2020年的框架审查重新诠释了这一目标，通过了一项承诺，即长期而言平均实现通胀目标，并关注就业相对于最大就业的不足。批评者认为，这会造成通胀的向上偏差，2025年的审查则扭转了方向。修订后的声明不再包含"长期平均通胀率为2%"的目标表述，重点重新回到重申2%的通胀率目标上。它还删去了关于就业不足的表述，并将最大就业定义为在物价稳定的背景下能够持续实现的最高就业水平。关于该目标本身的讨论见通货膨胀目标制。

目标相互冲突时如何解读使命

主要争论在于，当通胀与就业朝相反方向变动时，美联储应当如何应对。使命本身并未规定优先顺序，因此答案取决于决策者如何权衡二者。2025年的声明称，在此类时期，委员会将采取平衡的方式推进两项目标，同时考虑偏离目标的程度，以及就业和通胀预计回到与使命相符水平所需的、可能不同的时间跨度。官员们表示，这与2022至2024年的情形相符，当时偏离2%的通胀目标是压倒性的关切。一些经济学家主张美联储应始终优先考虑通胀，另一些人则认为，容忍通胀的暂时偏离可以减少不必要的失业。这一权衡是菲利普斯曲线框架的基础。2025年底，FOMC表示关注双重使命两方面的风险，并判断近几个月来就业的下行风险有所上升。

该使命也是立法辩论的议题。2026年5月，众议院金融服务委员会推进了一项法案，拟以单一的物价稳定使命取代双重使命。美联储历来支持双重使命。

政策利率与资产负债表工具

联邦基金利率的调控

联邦公开市场委员会（FOMC）设定联邦基金利率的目标区间。联邦基金利率是银行之间隔夜拆借准备金余额的利率。委员会并不直接设定单一利率，而是由美联储运用公开市场操作和管理利率，使市场利率保持在目标区间之内。主要的公开市场工具是买卖国债和机构证券，借此增加或减少银行体系中的银行准备金。纽约联储的交易台依据联邦公开市场委员会的指令执行这些操作，操作的规模和时机决定准备金的充裕程度，进而影响隔夜利率。

管理利率与利率下限

自2010年代及之后采用的框架以来，美联储主要依赖管理利率。准备金余额付息率（IORB）是美联储向银行在其持有的准备金余额上支付的利率。由于银行无需放贷即可获得这一收益，IORB为银行在联邦基金市场上的拆出利率设定了一个软性下限。隔夜逆回购（ON RRP）工具将这一下限延伸至更广泛的交易对手，包括货币市场基金、政府支持企业以及一些无法获得IORB的其他非银行机构。常备回购便利以国债和机构证券为抵押提供现金融资，方向与之相反，在货币市场趋紧时为隔夜回购利率设定上限。由于这些利率是行政设定的，即便准备金供应规模较大或处于变动之中，也能维持目标区间。

资产负债表管理与准备金供给

公开市场买入和卖出也会影响资产负债表的规模和构成。2008至2014年间，以及疫情期间，美联储大规模购入国债和住房抵押贷款支持证券，使准备金远超银行所需，因此美联储体系常被描述为准备金"充裕"。2022年开始的量化紧缩允许证券到期后不再进行再投资，准备金随之减少。到2025年底，美联储判断准备金已降至其所定义的"充足"水平，但在季末和纳税日前后出现了货币市场压力的迹象。2025年12月，联邦公开市场委员会开始购买国库券，进行准备金管理购买（RMPs），以持续保持准备金处于充足水平。这些购买不同于量化宽松，后者是在政策利率接近零时针对长期收益率的操作。截至2026年年中，美联储报告称准备金已升至约3.1万亿美元，资产负债表规模约为6.7万亿美元，准备金管理购买仍按提前公布的月度金额继续进行。

贴现窗口

贴现窗口是美联储面向存款类机构的贷款工具，也是央行充当个别银行最后贷款人的主要渠道。一级信贷面向经营健康的银行提供，期限很短，利率设定在目标区间的上限，因此银行若能以更低成本在市场上借款，通常不需要向美联储借款。二级信贷提供给经营困难的机构，利率更高，并接受更严格的监管审查。季节性信贷服务于存款具有可预测周期性规律的小型银行，例如农业地区的银行。贴现窗口的作用取决于银行是否愿意毫无顾忌地使用它，这一点一直是政策制定者反复关注的问题。

准备金要求与现代框架

准备金要求过去规定银行须将存款的固定比例作为准备金持有。2020年3月，理事会将准备金要求比率降至零，自2020年3月26日起生效，从而解除了对银行的这一约束。由于现行操作框架依赖管理利率和充足的准备金供给，准备金要求在日常控制短期利率方面已不再居于核心地位。该框架取决于美联储能否将准备金保持在充足区间内，因此资产负债表决策与管理利率相互配合。这一安排使美联储得以独立于准备金的精确水平设定政策利率，但同时也使美联储的资产负债表与货币市场状况的联系比2008年之前更加紧密。

货币政策向经济的传导

美联储并不直接决定家庭消费或企业投资。其操作目标即联邦基金利率，通过一系列中间环节影响经济，经济学家称之为货币政策传导机制。美联储理事会工作人员将其核心环节概括为短期政策利率、长期利率、股票价格和汇率。这些因素影响家庭和企业的需求，从较早的政策模型到现代DSGE模型，都体现了这一基本结构。政策传导的核心渠道，即短期政策利率与长期利率等其他资产价格、股票价格和汇率之间的新古典式联系，以及由此对家庭和企业需求产生的影响，一直保持稳定。

利率与信贷渠道

联邦基金利率是银行之间隔夜拆借的利率。其变动会带动放贷机构向家庭和企业提供的利率随之变化。短期利率会传导至优惠利率等基准利率，但对购房和企业投资影响最大的通常是长期利率，而长期利率在很大程度上取决于市场对未来政策和通胀的预期。例如，30年期抵押贷款利率更多地跟随国债收益率和期限溢价变动，而非隔夜利率本身。

研究者还认为，仅从利率角度看待传导机制并不完整。信贷渠道认为，决定政策能否传导至实体经济的，不仅是贷款的价格，还有可获得贷款的数量。政策会影响银行能够发放多少贷款，以及企业资产负债表的强弱，进而影响其借贷和支出。自20世纪80年代以来，人们讨论过两种主要传导机制：一种是"利率"或"货币渠道"，利率通过调整以出清市场，并影响借贷行为；另一种是"信贷渠道"，可贷资金的数量与价格同样重要，二者共同将货币政策传导至经济。

资产价格与财富渠道

政策还通过金融资产和实物资产的价值发挥作用。紧缩性政策往往会压低股票和债券价格，也可能降低房价。财富减少的家庭可能削减支出，而股票估值下降的企业可能推迟投资。政策放松时，该机制则反向运行。货币政策变动会影响利率，进而影响股票、债券和房地产等家庭资产的价值。其实证效力存在争议。纽约联储2002年的一项研究发现，几乎没有证据表明政策通过资产价值对消费产生强有力的因果影响。作者认为，财富渠道之所以较弱，是因为联邦基金利率的意外变动只对资产价值产生暂时性影响。

在压力时期，这些渠道也可能失效。2007年至2008年间，美联储将目标区间从5.25%下调至接近零的区间，但资产价格下跌、去杠杆化和信用利差扩大，削弱了降息对支出的正常刺激作用。2007年9月至2008年12月，美联储将联邦基金利率从5.25%下调至0.00%–0.25%的目标区间，但经济仍继续收缩。资产价格下跌、去杠杆化和信用利差扩大，严重损害了降息通常刺激支出和投资的渠道。

汇率与国际渠道

美国政策变化也会影响美元汇率。当美国政策相对于其他经济体收紧时，货币往往升值，这使进口更便宜、出口更昂贵，从而改变净出口和产出。金融状况同样可以传导政策。美联储理事会2025年的一篇论文记录了一种"美元渠道"：围绕外国央行公告的美元波动，改变了美国风险资产定价和借贷成本。围绕欧洲央行货币政策公告出现的美元波动（与欧元区收益率曲线和股市变动无关），可以预测美国风险资产价格，特别是杠杆贷款利差。同一篇论文指出，美元升值会降低投资者的风险偏好，并收紧美国金融状况。这些跨境效应将在国际部分进一步讨论。

预期、可信度与时滞

预期对政策如何影响通胀至关重要。如果企业和工人相信央行会将通胀拉回目标水平，他们就会放缓工资和价格的上涨，因此同样的政策调整可能对通胀产生更大影响，而对产出的代价更小。可信度因此使政策更有力量，而通货膨胀预期是这一过程的关键组成部分。政策也需要时间才能见效。利率在几天内即会作出反应，但其对价格的影响较慢且较为间接。虽然美联储提高联邦基金利率时，利率会迅速作出反应，但对通胀的影响则较慢且较为间接。

对时滞的估计各不相同。亚特兰大联储主席拉斐尔·博斯蒂克引用了一批研究，认为紧缩性货币政策可能需要18个月至两年甚至更长时间，才会对通胀产生实质影响。理事克里斯托弗·沃勒主张时间更短，他援引一条经验法则：政策变动的最大效应大约在一到两年后显现，且其反应呈驼峰形而非突然断崖式。经验法则认为，货币政策变动的最大效应将在12至24个月的时滞后作用于经济。对于小规模、暂时性冲击，对经济活动的影响估计也较为温和。理事米歇尔·鲍曼评论2025年一项研究时指出，平均而言，在该论文考虑的各模型中，这一冲击的最大影响是：约18个月后GDP下降0.4%，约两年后就业下降0.3%。

前瞻指引和资产负债表操作也可能缩短时滞，因为市场在联邦公开市场委员会改变联邦基金利率之前，就会对预期的政策作出反应。堪萨斯城联储的研究人员发现，自2009年以来政策向通胀的传导时间有所缩短，但存在较大不确定性。金融市场可能在联邦公开市场委员会改变联邦基金利率之前，就对前瞻指引中关于联邦基金利率未来路径的变化，以及美联储资产负债表的变化作出反应，这表明自2009年以来，货币政策传导的时滞可能已经缩短。这些渠道的强度和时机仍是活跃的争论焦点，尤其是在2021–2022年通胀飙升之后，政策制定者必须判断已经实施的紧缩将以多大程度传导至经济之中。

前瞻指引、沟通与预测

美联储的沟通现已形成相当固定的日程安排。每次例行的联邦公开市场委员会（FOMC）会议结束时都会发布书面声明。自1994年起，这些公告通常附有一份FOMC声明，解释决策依据。会议纪要则在之后公布。2011年之前，新闻发布会十分罕见。2011年4月27日，时任主席本·伯南克成为美联储历史上第一位在会后定期回答记者提问的主席。2018年6月，鲍威尔主席宣布，自2019年1月起，每次FOMC会议后都将举行新闻发布会。

声明、预测与点阵图

最受关注的材料之一是经济预测摘要（SEP）。它在每年3月、6月、9月和12月的四次FOMC会议上发布，与东部时间下午2点的声明同时公布。其内容不仅限于利率：预测涵盖实际GDP增长率、失业率、PCE及核心PCE通胀率，以及联邦基金利率。点阵图即是其中的利率部分。2012年1月，美联储开始公布SEP中的“点阵图”，展示FOMC与会者对联邦基金利率的预测。每个点都是匿名的。这些点代表个人观点，而非委员会的决定或承诺。公布的汇总统计数据包括中位数、集中趋势区间（去掉最高和最低的各三个预测）以及完整区间。

市场对这些材料解读得非常仔细。里士满联储引用的研究显示，国债市场的大部分波动并非源于联邦基金利率的实际调整，而是源于FOMC声明的措辞、主席在会后新闻发布会上的表述，或其全年在各类演讲中的发言。

前瞻指引

前瞻指引，即释放政策未来可能走向的信号，在政策利率触及零下限后成为核心工具。2008年之后，这一趋势加速发展，当时FOMC将联邦基金利率降至接近零。FOMC首次明确的前瞻指引出现在2011年8月，当时委员会表示，经济状况可能需要将联邦基金利率维持在当前水平“至少到2013年中”。此后这一日期被推迟到2014年底，再推迟到2015年中。指引的方式随后再次转变：其表述经历了从定性描述，到具体日期，再到经济阈值，最终演变为状态依存与日期依存相结合的混合形式。官员们也意识到，明确的条件可能被误解为长期目标的表述。部分与会者认为，委员会在前瞻指引中明确的任何经济状况条件，都可能被误读为其长期目标的声明。

沃什主席任内的近期变化

自凯文·沃什于2026年就任主席以来，沟通方式一直处于审议之中。在其任职确认过程中，他提出，只有在有“重要消息”需要传达时才应召开新闻发布会。2026年6月，他作为主席首次主持会议，拒绝公布预测，并表示点阵图对政策制定并无帮助。6月的声明也大幅缩短，据《华尔街日报》报道，篇幅不足此前的一半。沃什在9月再次没有提交点阵图，因此最新图表仅包含18份预测，覆盖2026年剩余时间及2027年。他表示，年底将进行一次审查，全面涉及沟通方式，包括新闻发布会、点阵图、会议安排，以及会议逐字记录和纪要等。

对于这些变化，各方观点不一。批评者认为，此类举措将恶化经济与金融状况，并削弱美联储的问责性。另一些人则主张改革而非废除，认为点阵图应当加以改进而非取消，并辅以情景分析。对SEP的任何正式调整都需要委员会采取行动；对SEP或点阵图的任何正式修改都需要经过委员会投票。

早期岁月：1914至1941年

联邦储备系统于1914年末开始运作，结构分散，运行惯例尚未定型。其十二家联邦储备银行在贴现放贷和证券购买方面拥有很大的自主权，系统花了数年时间才形成统一的政策。贴现，即以贴现率向成员银行发放贷款，是最初的核心业务。公开市场操作，即通过买卖证券来调节准备金余额，最初主要被视为联邦储备银行获取资产收益的一种方式，之后才逐渐被看作一种政策工具。

早期业务与1920至1921年的衰退

进入20世纪20年代初，大多数联储官员仍主要将公开市场购买视为一种收入来源，而非调控货币与信贷的手段。纽约联邦储备银行总裁本杰明·斯特朗自1920年起推动加强各银行之间的协调。最初的步骤较为非正式，1923年，各联储银行行长成立了公开市场投资委员会，成员共五人，分别来自纽约、波士顿、费城、克利夫兰和芝加哥的银行。在此之前，各联储银行各自以自身账户购买政府证券，缺乏协调的购买行为可能使国债价格出现难以预测的波动，财政部对此颇有怨言。

1920至1921年的衰退是系统全面运作后遭遇的第一次严重经济下行，它暴露了这些分歧。在紧缩之前，联储银行曾大幅提高贴现率，随后的衰退又急剧减少了系统传统上贴现的商业票据和银行承兑汇票的供应。对这一时期的研究发现，受冲击最严重的农业地区的联储银行并没有简单地收缩信贷，而是动用了东部实力较强的银行所持有的黄金储备，并向本行成员提供信贷；与此同时，理事会和以纽约为首的各银行则主张收紧政策。这一事件强化了实行统一的全系统政策的主张，但各联储银行在如何执行该政策上仍然存在分歧。

20世纪20年代的公开市场政策

斯特朗的政策在这十年后期变得更加审慎。1924年，系统分阶段买入约4.5亿美元的政府证券，并逐步降低贴现率；1927年，又买入约3亿美元，并再次降息。这些举措旨在抵消经济衰退，并缓解黄金流向英国的压力，一般认为它们缩短了经济下行的时间。1928年斯特朗去世，这一做法失去了最主要的倡导者。1928至1929年间，理事会的注意力转向股市繁荣，并发布指导意见，旨在阻止发放股票贷款的银行向联储银行借款。关于此次收紧在多大程度上促成了这一轮扩张的结束和大萧条的爆发，历史学家至今仍有争议。

大萧条与银行倒闭潮

1930至1933年间，美国银行体系经历了接连不断的倒闭潮，货币存量急剧下降。联邦储备系统未能抵消由此导致的存款和通货收缩。其对银行的放贷十分有限，部分原因是银行担心向贴现窗口借款会被视为经营不善的信号而不愿借款，也因为联储银行将黄金和贴现率视为硬性约束。1932年夏天，各联储银行之间的分歧使公开市场操作的协调失灵，理事会无法统一指挥一致的应对措施。在国会压力下，系统于1932年4月至8月间确实买入了约10亿美元的政府证券，但随后停止购买，效果甚微。最具影响力的批评来自米尔顿·弗里德曼和安娜·施瓦茨，他们认为美联储未能充当最后贷款人的角色，任由一波又一波的挤兑演变为货币供应的崩溃。这一观点此后深刻影响了该机构的行为方式。

1935年《银行法》

1933年《银行法》设立了公开市场政策会议，全部十二位联储银行行长均可参加，但其决定对各个银行并不具有约束力。1935年《银行法》推动了这一安排的改变，推动者是马利纳·埃克尔斯，他于1934年出任理事会主席。该法强化了理事会的地位，赋予理事会对准备金率及其他关键工具的权力，并重组了联邦公开市场委员会，使七名理事会成员构成多数。联储银行行长取代行长作为委员会的联储银行代表，其余席位由各行行长轮流担任，纽约联储银行行长始终在列。理事任期延长至十四年。该法将公开市场操作的决策权从各联储银行转移到华盛顿，同时也削弱了财政部对理事会的影响。由于1935年的法律将控制权转向系统中的公共一方，许多历史学家将其视为第二次世界大战后集中式货币政策的制度基础。该法的后续影响，包括1951年与财政部达成的协议，属于之后的历史阶段。

从《财政部—联储协议》到大通胀

结束战时的利率钉住安排

第二次世界大战期间，联邦储备委员会承诺压低国库券收益率，战后数年它也延续了这一承诺，以帮助政府以较低成本发行债务。1942年4月，美国参战之后，联储公开承诺将国库券利率维持在3/8%。1950年朝鲜战争爆发后，通货膨胀上升，联邦公开市场委员会认为维持这一钉住安排会推高物价。到1951年2月，消费者价格指数的通胀率已年化达到21%。联储与杜鲁门政府之间的分歧公开化，联储告诉财政部，它将不再维持现有安排。在那次会议之后不久，联储通知财政部，自1951年2月19日起，它将不再"维持现有局面"。

由此达成的协议通常被称为《财政部—联储协议》，于1951年3月达成。它是一项谅解，而非法律条文：它确立了双方如何开展政策的共识。其实际效果是解除了联储支撑政府债券价格的义务。曾代表财政部谈判的威廉·麦克切斯尼·马丁二世随后出任联储主席，并推行独立路线，使联储重新掌握利率控制权。马丁主张联储的独立性。史学界大多将这一协议视为现代独立联邦储备体系的起点，不过关于谈判的确切日期，各方说法不一。

1960年代和1970年代的通货膨胀

联储不再钉住收益率之后，其政策仍受财政需求、充分就业目标以及可接受一定通胀以换取较低失业率的经济共识所影响。整个1960年代通胀逐步走高，随后在1970年代加速上升，这一时期常被称为"大通胀"。从实际利率看，政策常常偏于宽松：联储的做法依赖于调整联邦基金利率目标，并且在失业率较高时往往容忍实际利率为负的时期。这一时期通常与伯恩斯任主席期间（1970—1978年）相联系，相关内容详见"大通胀"一节。

弗里德曼与货币学派的批评

米尔顿·弗里德曼是这一做法最具影响力的批评者。在1967年12月的一次演讲中，他反驳了当时占主流的凯恩斯主义观点，即通胀与失业之间存在稳定的替代关系。弗里德曼认为，若要在通胀存在的情况下将失业率维持在较低水平，唯一的办法是联邦储备不断提高货币供应量的增长速度，从而持续推高通胀。在他看来，持续的通货膨胀是一种货币现象，他的名言概括为通胀"总是并且处处都是一种货币现象"。他主张货币增长应保持稳定并遵循规则；弗里德曼偏好的货币政策是让联邦储备每年将货币供应量增加3%至5%。

弗里德曼对1970年代的诊断十分具体。他将1977至1979年间的第二轮通胀主要归咎于伯恩斯任内的联储，当时M2在那段时期重新快速增长。他的观点逐渐被接受：到1970年代中后期，弗里德曼关于货币政策对通胀率影响重大的看法已占据主导地位。后来的研究还发现，在某些时期货币增长与通胀之间的联系有所减弱，这使严格的货币学派立场变得更为复杂。

1979至1982年的沃尔克反通胀

保罗·沃尔克于1979年8月出任联储主席。数周之内，他便说服联邦公开市场委员会改变操作程序。1979年10月，联储主席保罗·沃尔克说服委员会同僚采纳一套新的政策框架，承担起控制通胀的责任，并实施新的操作程序以控制货币总量的增长。联储不再直接设定联邦基金利率，而是将非借入准备金作为目标，这使市场利率得以大幅上升。到1980年4月，联邦基金利率已从11%飙升至17.6%。利率在1981年年中升至约20%的峰值。通胀也曾在此之前见顶，保罗·沃尔克将利率提高到20%，压低了14.8%的通胀，同时导致10.8%的失业率。

代价是两次经济衰退，其中第二次尤为严重。在此期间，失业率从7.2%上升至9.8%。沃尔克的政策还依赖于可信度：1981年长期债券收益率的上升表明市场仍预期高通胀，这反过来强化了联邦公开市场委员会的决心。1982年年中，委员会放松了政策，尽管当时通胀仍在7%左右。以周末利率计算，有效利率从7月2日的14.92%降至9月3日的10.4%。到1983年年中，通胀已降至3%以下。沃尔克的反通胀确立了联储在价格稳定方面的声誉，也为此后关于通胀预期和联储政策框架的争论埋下了伏笔。

大缓和、2008年危机与非常规政策

大缓和

从20世纪80年代中期到2007年中，美国的宏观经济波动明显减弱。季度实际GDP增长的波动幅度降至20世纪80年代之前几十年的约一半，通胀波动则下降了约三分之二。20世纪90年代大部分时期和21世纪初的扩张是战后最长的一轮经济扩张。经济学家对其确切的起止时间存在争议，而且这种波动下降在产出和就业上比在通胀上更为明显。一些研究者指出，20世纪90年代通胀逐年的波动幅度并不比60年代低多少。对这一现象的主要解释分为两类：一是“好运气”，即经济冲击变小；二是政策改进。许多美联储研究人员倾向于第二种观点。沃尔克反通胀之后，美联储对通胀和产出偏离理想水平的反应更加系统化，这一模式与约翰·泰勒1993年提出的泰勒型规则大体吻合。库存管理等结构性变化也起了一定作用。这一时期的稳定局面随着始于2007年的金融危机而结束。

2008年危机与紧急贷款

危机始于2007年次级抵押贷款市场的恶化，并在2008年9月雷曼兄弟倒闭后急剧加深。美联储的应对依赖于《联邦储备法》第13(3)条。该条款于1932年加入，允许联邦储备银行在“异常和紧急情况”下向个人、合伙企业和公司提供贷款。1936年至2008年间，美联储并未依据该授权向非银行机构提供信贷。2008年，美联储设立了六个覆盖面较广的工具，以缓解特定市场的流动性短缺，同时还为防止个别企业无序倒闭提供了量身定制的援助。其中包括2008年3月支持摩根大通收购贝尔斯登，以及自2008年9月开始向保险公司美国国际集团提供的一系列贷款。第13(3)条下的未偿信贷余额于2008年11月达到峰值7100亿美元。据美联储自己的记录，这些款项全部连本带息得到偿还，相关交易最终实现盈利而非亏损，不过对个别企业的贷款在政治上并不受欢迎。《2010年多德-弗兰克法案》限制了这一权力：禁止向陷入困境的个别企业提供援助，同时保留美联储设立覆盖面广的工具的权力。此事件强化了美联储作为整个金融体系最后贷款人的角色。这一职能旨在防止挤兑从一家机构蔓延到其他机构，同时也要考虑此类救助所引发的道德风险问题。

零利率下限与大规模资产购买

到2008年12月，联邦基金利率实际上已降至零，美联储因此失去了进一步放松政策的主要工具。联邦公开市场委员会（FOMC）采取了两种非常规手段：关于未来政策路径的前瞻性指引，以及大规模资产购买（LSAP）。第一轮大规模资产购买计划通常被称为QE1，于2008年11月25日宣布。该计划最初涵盖最多1000亿美元的房利美和房地美直接债务，以及5000亿美元的机构抵押贷款支持证券（MBS），此后计划有所扩大。2009年3月至2014年底，美联储持有的国债、机构债和MBS规模从不到6000亿美元增至超过4.4万亿美元。后续几轮在构成上有所不同：2010至2011年的第二轮（QE2）只购买长期国债；2012年9月宣布的第三轮（QE3）承诺每月购买MBS，并同时购买期限较长的国债，且没有固定的结束日期。这些购买旨在降低长期利率并推高资产价格，其作用机制包括投资组合平衡效应（投资者转向风险更高的资产），以及恢复市场的流动性。关于其效果的证据并不一致。对2009至2014年间的研究表明，最初的宣布引发了巨大的市场反应，但这些反应往往随后逆转，总体效果可能比通常认为的要小。对MBS购买的研究发现，它们带动了一轮抵押贷款再融资热潮，而QE2对收益率的影响似乎较弱。一些分析还发现，这些购买压低了境外的长期收益率，并吸引资本流入新兴市场经济体，推高了其货币汇率。美联储的法律权限也限制了该计划：它不能购买股票或公司债券，也不能直接向家庭提供贷款。

2012年通胀目标

2012年1月，FOMC正式宣布了2%的长期通胀目标，以个人消费支出价格指数衡量。该声明是一项书面承诺，而非法定修改；1977年的法定职责依然有效，2%这一数字是实现其中物价稳定部分的一种手段。其目的在于将通胀预期锚定在一个既能避免通货紧缩、又能避免持续通胀的水平上。危机之后，通货紧缩风险变得更加明显，因为通胀曾在很长一段时间内低于目标。该目标与美联储在金融稳定方面更广泛的职责扩展相辅相成。《多德-弗兰克法案》赋予美联储对大型银行控股公司和具有系统重要性的非银行机构的监管权力，美联储也开始每年对大型银行进行压力测试，以评估其资本充足性。这些变化共同标志着美联储的重心从关注通胀和就业，转向在防范金融不稳定方面发挥更广泛的作用。

疫情应对、框架修订与通胀时期

2020年的紧急措施

2020年3月新冠疫情扰乱市场时，美联储同时在多个方面采取行动。从3月中旬到6月下旬，国债购买总额约为1.7万亿美元，这一速度显示出美联储大幅增加国债购买的速度之快。央行还设立了一系列贷款工具，其权限来自《联邦储备法》第13(3)条。董事会总共批准了13项贷款计划，以保障受新冠疫情冲击的经济各领域的信贷流动。其中9项工具由《CARES法案》拨付的财政部资金提供支持。公司债券工具包括一级市场公司信贷工具（PMCCF）和二级市场公司信贷工具（SMCCF），而“主街”计划则是一组五项工具，面向中小型企业。

实际使用金额远低于授权额度。尽管《CARES法案》为这些工具向财政部提供了多达4540亿美元的资金，美联储最终只支出了1140亿美元。工具投入运行后，使用量在春末迅速下降。2020年末，国会禁止美联储重新启用《CARES法案》下的公司债券、市政债务及“主街贷款计划”。

2020年的框架修订

紧急应对的同时，美联储的长期战略也发生了变化。2020年8月，杰伊·鲍威尔主席在线上举行的杰克逊霍尔会议上宣布修订美联储的长期货币政策框架，将目标重新表述为长期平均通胀目标（AIT），即2%。在此前的做法下，一旦通胀接近或超过传统的2%目标（哪怕只是暂时性的，如2018年那样），联邦公开市场委员会便会上调联邦基金利率基准，以对抗物价上涨。

这一调整的动因来自前十年的经验。自2012年采用2%目标以来，美联储偏好的通胀指标在103个月中有91个月低于2%。官员们担心，持续的低通胀可能通过预期形成自我强化。修订后的声明称，美联储将力求以高于2%的通胀弥补低于2%的时期，使通胀长期平均为2%。官员们的言论使这一规则具有不对称性：美联储只会弥补低于目标的通胀，而不会对高于目标的通胀进行补偿。此次修订还将就业目标重新表述为“广泛包容的目标”。2020年9月，前瞻性指引将政策利率与这些目标挂钩，称美联储预计将把利率维持在接近零的水平，直到其就业和价格稳定目标真正实现为止。

通胀飙升与快速加息

此后通胀大幅超出美联储的预测。2021年9月，美联储预计将在2021年全年把目标利率（即联邦基金利率）维持在零，并在2022年仅加息25个基点（即四分之一个百分点）。2021年和2022年的年度通胀率随后分别达到6.2%和5.4%，而此前的预测分别为3.4%和2.1%。官方措辞也逐步转变。2021年春季，央行曾将通胀描述为“基本上反映了暂时性因素”。2021年12月，联邦公开市场委员会从声明中删除了“暂时性”措辞，并加快了缩减购债（tapering）的步伐。

随后的紧缩来得很快。美联储于2022年3月结束资产购买，并在当月将目标区间从有效下限上调。2022年3月至2023年6月间共进行了10次加息，幅度从25到75个基点不等。目标区间从0至0.25%升至5.0%至5.25%。几次加息幅度格外大：其七次加息中有六次不低于50个基点，其中包括2022年连续四次75个基点的加息。资产负债表缩减于2022年6月开始，美联储当时开始减持证券。

关于预测、框架与公信力的争论

经济学家对问题出在哪里存在分歧。米基·利维（Mickey Levy）等批评者认为，美联储的预测过于乐观。他写道，美联储未能预见2021至2022年通胀的急剧上升，并且大大低估了实现其通胀预测所需的联邦基金利率水平。另一些人则关注时机问题：一项分析指出，美联储官员公开承认通胀具有需求侧性质之后三个月，即2022年3月，美联储才开始上调联邦基金利率目标。最初判断的支持者（有时被称为“暂时派”，即“Team Transitory”）认为，去年取得的进展证明了他们的观点，即通胀主要由疫情和战争相关的供给冲击所推动；而包括拉里·萨默斯（Larry Summers）在内的其他人则从一开始就主张必须迅速应对通胀。

框架本身也受到审视。其“补偿”逻辑依赖于这样一个前提：承诺纠正过去的失误，有助于锚定公众预期，从而使目标更容易实现。批评者认为，此次通胀飙升检验了这一前提，并认为美联储的公信力已受到削弱，不过公众信任是否遭到持久损害仍存在争议。该框架随后再次修订：在美联储2025年的评估之后，平均通胀目标制（AIT）被放弃。

最后贷款人与金融稳定

美联储作为最后贷款人的职能基于一个简单的原则：在恐慌时期，能够提供准备金的中央银行应当向有清偿能力但资金短缺的机构自由放贷，从而避免暂时的流动性短缺演变为大规模的被迫资产抛售和机构倒闭。美联储通过多个层次履行这一职能：既包括通过贴现窗口向个别银行提供的日常贷款，也包括面向市场和非银行机构的紧急便利，同时还通过监管和压力测试来降低危机发生的可能性。流动性与清偿能力之间的区别贯穿于所有这些工具之中。美联储的设计目的是应对暂时的现金流问题，而不是去救助因损失而已经资不抵债的机构。

第一道支持防线是贴现窗口。存款机构可以凭合格抵押品（如国债、市政债券和抵押贷款）直接向所在地区的联邦储备银行借款。贴现窗口设有三类信贷。一级信贷面向总体状况良好的机构，通常为隔夜期限，利率高于联邦公开市场委员会设定的联邦基金利率目标区间。二级信贷面向不符合一级信贷条件的机构，利率更高，通常比一级信贷利率高出50个基点。季节性信贷则面向资产负债表存在可预见性波动的小型机构。美联储称一级信贷是银行体系流动性的主要安全阀，对借入资金的用途几乎没有限制。之所以定价较高，是为了防止健康的银行依赖贴现窗口获取日常资金。2020年3月，美联储缩小了一级信贷利率与隔夜市场利率之间的利差，并允许最长90天的贷款期限，以鼓励在压力时期更积极地使用贴现窗口。《多德-弗兰克法案》还要求美联储在大约两年的时滞之后公布贴现窗口的交易数据。

对非银行机构的紧急贷款依据《联邦储备法》第13(3)条。该条款允许在“异常和紧急情况”下，向美联储通常服务的银行之外的主体提供贷款。这一条款在2008年之前基本处于闲置状态。2008年，美联储依据该条款设立了六项面向广泛主体的便利，包括定期证券借贷便利和一级交易商信贷便利，后者以范围广泛的抵押品向一级交易商提供贷款。美联储还运用这一权力向贝尔斯登和美国国际集团提供量身定制的支持，并参与了涉及花旗集团和美国银行的救助安排。2008年11月，第13(3)条项下的未偿信贷余额达到峰值，为7100亿美元。根据国会研究服务部的数据，这些便利为美联储带来了净收入，且没有产生损失，但针对个别公司的定制化救助因被视为“救市”而遭到强烈批评。这些批评以及对道德风险的担忧促使国会在《多德-弗兰克法案》中增加了限制性条款，旨在防止向陷入困境的公司提供援助，同时保留面向广泛主体的便利。2020年，该权力在疫情期间再次被使用，相关项目包括企业信贷和市政流动性便利，其中若干项目由财政部提供股权担保。

美联储在防范系统性危机方面的作用不限于放贷。其监管和宏观审慎职责包括监测整个金融体系的脆弱性，如风险集中和资金融通的脆弱性，并相应地调整监管预期。系统性风险是这里的核心关切：一家大型机构的倒闭可能通过相互关联的交易对手和短期融资市场迅速蔓延。由于紧急放贷的根本目的是遏制此类溢出效应，美联储的监管工具与其放贷权力紧密相连。

压力测试将放贷能力与资本充足性联系起来。美联储的监管压力测试评估大型银行是否持有足够的资本，以吸收严重衰退中的损失，并继续向家庭和企业提供贷款。模型在严重不利情景下对九个季度内的资本比率进行预测。压力资本缓冲（SCB）的计算方法为：该机构在上述情景下核心一级资本比率的降幅，加上四个季度的计划普通股股息，且下限为2.5%。自2020年起，压力资本缓冲取代了此前的定量合格—不合格测试。该框架一般适用于合并资产至少为1000亿美元的机构。2026年2月，理事会在2027年之前维持现行压力资本缓冲要求不变。2026年9月下旬，理事会最终确定了新规则，增加了对模型和情景的公众评议程序，并对两年的测试结果取平均值，以减少逐年波动。各方对起始时间的说法不一：一份律所摘要称，首个平均化的压力资本缓冲将于2029年1月1日生效，依据的是2027年和2028年的测试结果；另一份评论则称，平均化将从2028年开始。

这一框架与银行挤兑问题密切相关。当存款人和短期债权人预期某家银行将倒闭并争相提款时，就会发生挤兑。即使是基本面健全的银行，挤兑也可能使倒闭成为自我实现的结果。可信的后盾，无论是贴现窗口的使用权、紧急便利，还是经压力测试验证资本充足的机构，都能降低挤兑的动机。存款保险则从另一个角度解决了同一问题。美联储的政策必须在这种安抚作用与道德风险之间取得平衡，所谓道德风险，是指慷慨的支持可能鼓励过度冒险的风险。

银行监管

监管权限

美联储负责监管一组明确界定的银行机构。其监管权限涵盖银行控股公司、加入联邦储备系统的州注册银行，以及外国银行在美国的分支机构。在更广泛的银行体系中，美联储与其他联邦监管机构共同承担责任，包括货币监理署（OCC）和联邦存款保险公司（FDIC），前者分别负责监管全国性银行，后者负责监管大多数参保的州立银行。监管工作结合定期检查、对公司治理和风险管理的审查以及执法行动。理事会负责制定监管政策，各地储备银行则雇用了大多数对具体机构进行审查的检查人员。监管的目标是确保银行稳健经营，使其损失能够在不动用公共资金的情况下被吸收。由此，监管工作与美联储作为最后贷款人的角色以及防止挤兑的职能联系在一起。

资本与流动性标准

美联储对银行实施的审慎监管规则，大多以巴塞尔协议框架为基础。该框架是一项国际协议，美国通过国内立法程序予以实施。基于风险的银行资本要求大型银行持有相对于风险加权资产的高质量股本，同时一项独立的杠杆率规定了不依赖风险权重的最低标准。流动性规则（包括流动性覆盖率）要求银行持有足够的高质量流动性资产，以在资金面承压、大量资金流出的短期内维持运营。全球系统重要性银行（G-SIB）还需满足额外的资本附加要求，该要求随其系统性影响范围的扩大而提高，所考量的因素包括规模、关联性和可替代性。

后危机时代的监管议程一直存在争议。2023年的一项提案旨在完成《巴塞尔协议III》的"最终阶段"改革，若获通过将大幅提高大型银行的监管要求。在业界反对之后，监管机构于2026年3月19日重新发布了提案。据其估计，大型银行的资本要求将适度下降，较小银行的资本要求也将有所降低。美联储理事会以6比1的投票结果推动该方案前进，意见征询期截止于2026年6月18日。据我所查到的最新报道，最终规则尚未发布，结果仍有待定。理事会还于2025年11月完成了对增强型补充杠杆率的重新校准。

年度压力测试与资本缓冲

《多德-弗兰克法案》要求美联储每年对大型银行进行压力测试。测试模拟各机构在假设的严重衰退情境下，其损失、收入和资本比率将如何变化。自2020年起，测试结果用于确定压力资本缓冲（SCB），该缓冲叠加在最低监管要求之上。实际操作中，银行在压力情境下普通股一级资本（CET1）比率的预计下降幅度决定了SCB的大小；每家银行的法定最低要求为4.5%，且SCB至少为2.5%。若银行在压力情境下资本跌入缓冲区，则将自动受到更严格的股息和股票回购限制。

批评者认为，早期的设计存在问题：单一的年度测试可能导致资本要求逐年大幅波动，而且模型和情景缺乏公开审查。2025年，理事会提出了修改方案，并于2026年9月底最终定稿。根据最终规则，自2028年起，理事会在设定SCB时将取两次最近年度测试结果的平均值，并且会就情景设定和重大模型变更向公众征求意见。理事会估计，取平均值可将资本要求的逐年波动减少约一半，同时不会对总体资本水平产生实质性影响。持有大型交易账簿的银行每年还将接受两种全球市场冲击情景的测试，并采用其中更为不利的结果。

《多德-弗兰克法案》与分类监管制度

2010年的《多德-弗兰克法案》赋予美联储在最大型金融机构"强化审慎监管"中的核心角色。该法案第165条和第166条要求，对资产达500亿美元或以上的银行控股公司，以及经由由财政部长担任主席的金融稳定监督委员会（FSOC）认定为具有系统重要性的非银行机构，实施强化标准。这些标准涵盖风险资本与杠杆率要求、流动性、单一交易对手信用限额、压力测试、风险管理、早期纠正措施以及处置规划。法律还规定，随着机构系统性影响范围的扩大，这些标准应相应趋严。

此后，该监管制度经过了调整。《2018年经济增长、监管救济和消费者保护法》将资产规模在500亿至1000亿美元之间的银行排除在强化监管框架之外，此后的监管类别也依据规模和复杂程度来调整监管要求。关于门槛应设在何处、资本与流动性规则应在多大程度上与风险挂钩，以及如何在防范系统性风险和道德风险的目标与其对信贷和金融市场造成的成本之间取得平衡，目前仍存在争论。主张加强监管的一方强调，大型机构的失败会带来广泛的社会成本；主张放松监管的一方则认为，资本要求应反映可测量的风险，而不应是一种笼统的缓冲。

支付、货币与金融基础设施

除了设定政策利率之外，美联储还运营着美国资金流转所依赖的大量基础设施。其服务大致分为三类：实物货币的供应、在银行之间转移大额资金的批发转账与结算网络，以及支票和电子支付的清算服务。这些服务大多面向存款机构提供，而非直接面向公众，因此常被称为金融体系的"管道"。

货币供应是美联储最古老的职能。联邦储备银行以联邦储备券的形式发行全国的纸币。联邦储备券是联邦储备银行的负债，并以美联储系统持有的抵押品作为支持。纸币本身由财政部下属的美国雕刻与印刷局印制。联邦储备银行通过存款机构向经济体系分发纸币和硬币，并收回破损或过剩的现金。美联储的职责是确保现金供应足以满足公众需求，这一职能与1913年《联邦储备法》中"弹性货币"的目标直接相关。2026年，未偿还的联邦储备券约为2.4万亿美元，高于2020年2月的约1.8万亿美元。由于美国从未将联邦储备券从流通中收回，缩减现金存量将十分困难，任何减少都只能通过放缓现金需求的增长来实现。硬币供应也曾多次出现波动，例如2020年出现的硬币短缺，当时疫情期间回流流通的硬币减少。

Fedwire 资金服务是美联储的主要批发支付系统。它是由联邦储备银行拥有和运营的实时全额结算系统，即每笔转账在处理时逐笔结算，而不是分批轧差。支付以中央银行货币进行，一经执行即为最终且不可撤销。该服务拥有5000多家参与机构，单笔转账金额上限为100亿美元。2025年10月，理事会宣布，Fedwire 资金服务和全国结算服务将在周日和工作日假日照常运行，不再仅限于普通营业日。全国结算服务是另一套独立系统，负责为私营清算安排（如支票清算所、私营自动清算所网络及证券结算系统）结算净头寸。Fedwire 证券服务负责国债和机构证券的转让，这与美联储的公开市场操作密切相关。

支票清算是美联储历史最悠久、也曾经规模最大的运营业务。几十年来，联邦储备银行经营着一个全国性网络，负责在各银行之间收集支票。1970年，在圣路易斯联邦储备银行，支票和资金转账业务按员工人数计算是该行最大的业务。《Check 21 法案》（2003年）允许银行交换电子影像并以影像替代纸质支票，到2009年，联邦储备银行处理的支票存款大多已通过这种方式完成。联邦储备银行处理的商业支票数量从2005年的约122亿件下降到2009年的约86亿件，此后纸质支票也持续稳步减少。2025年12月，美联储就其支票服务的未来征求公众意见，考虑是维持、升级还是逐步收缩这项服务。由于使用量下降，而基础设施日益老化、成本却不断上升，这一服务正面临抉择。

FedNow 服务于2023年7月推出，是美联储对即时支付需求的回应。该服务全年无休，每笔支付均即时、逐笔结算且不可撤销。银行和信用合作社可以利用它收发资金，收款方在数秒内即可使用这些款项。该服务采用 ISO 20022 报文标准，截至2025年底拥有1500多家参与机构，交易限额已提高至1000万美元。FedNow 的推出背景是：The Clearing House 的私营实时支付网络（Real-Time Payments）早在美联储于2019年宣布 FedNow 计划之前约两年便已开始运营。关于中央银行在零售支付领域应在多大程度上与私营机构竞争、延长 Fedwire 运营时间能否带来类似效益，以及如何管理即时支付中的欺诈风险，目前仍存在争论。一些官员还将 FedNow 视为零售型中央银行数字货币的替代方案，相关讨论见单独词条中央银行数字货币。

综合来看，这些服务表明美联储的职能远不止于货币政策。美联储为家庭提供所用的现金，运营使银行间债务最终完成结算的基础设施，并且越来越需要决定：是对这些系统进行现代化改造、有所收缩，还是把零售支付交给私营部门。

独立性、问责与法律争议

中央银行的独立性建立在这样一种观点之上：关于通胀和利率的货币决策，由不受选举周期和短期融资或维持低成本借贷压力影响的官员来做，效果更好。经济学家普遍认为，可信的独立中央银行有助于稳定通胀预期；批评者则回应说，一个不由选举产生、拥有庞大资产负债表和广泛紧急权力的机构，仍应对民选机构负责。美联储的制度安排试图兼顾这两方面的关切：它在日常决策上保持独立，但受法律约束，向立法机关报告工作，并接受监督。

美联储的资金来源是这一制度安排的第一根支柱。联邦储备委员会和各地区联储不通过大多数联邦机构所依赖的年度拨款程序获得资金。相反，委员会的开支由各地区联储分摊承担，而地区联储的收入主要来自其证券组合和贷款业务。这种结构意味着，美联储的运营预算通常无需国会批准。2022年以后，这一安排变得更加复杂：支付给准备金的利息超过了美联储持有资产的收入，美联储报告了经营亏损。这种情况引发了一系列问题，包括如何评价一家净收入为负的中央银行，以及这一情况如何影响其向政府上缴利润。

报告与监督构成第二根支柱。国会要求美联储每半年提交一次货币政策报告，美联储主席须出席众议院金融服务委员会和参议院银行委员会的听证会，回答相关问题。此外，还有针对特定议题的临时听证会，以及众议院专门负责货币政策的小组委员会。美联储监察长办公室也会定期向国会提交半年度报告，但其职责是审计运营和行为操守，而非评估政策决定。政府问责局（GAO）依据1978年的《联邦银行机构审计法》及后续立法对美联储系统的部分业务拥有审计权限，2010年的《多德-弗兰克法案》等法律又增加了政府问责局的审查职责，例如对紧急贷款的审查。货币政策的审议和决定大体上仍不在政府问责局的审查范围之内，这正是"审计美联储"争论的核心所在。支持扩大审计范围的人主张提高透明度；反对者则警告说，对个别利率决定进行政治审查可能损害货币政策的独立性。

对美联储理事的法律保护构成第三根支柱。联储理事任期固定为十四年，《联邦储备法》只允许以正当理由将其免职。2025年，唐纳德·特朗普总统试图以一项与抵押贷款申请有关的指控为由免除理事丽莎·库克的职务，库克否认了指控。她提起诉讼，地方法院在案件审理期间阻止了对她的免职。最高法院于2026年1月开庭审理此案，并于2026年6月29日以5比4的投票结果作出裁决。首席大法官约翰·罗伯茨代表多数派撰写意见，支持该判决的还有大法官索托马约尔、卡根、卡瓦诺和杰克逊。法院认定，该法律赋予理事被免职理由的知情权以及申辩的机会，而此次免职企图未能满足这一要求。法院并未裁定总统最终能否免除库克的职务，因此争议仍在下级法院继续。这一裁决之所以引人注目，是因为同一个开庭期内，最高法院大幅扩大了总统对其他独立机构负责人的免职权，而美联储被视为一个特殊的例外。评论人士指出，今后的类似尝试可能会针对其他理事。杰罗姆·鲍威尔的主席任期已于2026年结束，他可能会留任理事至2028年1月；另外，特朗普与理事会在总部开支问题上的争执也被视为可能的免职途径之一。

公众辩论的焦点在于美联储、行政部门与国会之间应有的关系。现有体制的捍卫者认为，正当理由保护和固定任期确保了通胀政策能够跨越不同政府保持稳定，最高法院的裁决也强化了一项长期存在的惯例。批评者则回应说，美联储在2008年和2020年的紧急贷款涉及信贷配置方面的准财政决策，民选官员应当能够更直接地对其进行审查。另一个争论涉及地区联储主席：他们由各地区联储的董事会选任，而非像理事那样由总统提名、参议院确认。改革方案的范围很广，包括扩大政府问责局的审查、修改报告要求，以及改变任命程序。每一种方案都指向同一个根本问题：如何在对民主机构负责与免受短期政治干预之间取得平衡，同时保证利率决策的独立性。

国际角色及与其他央行的比较

美联储的影响远远超出美国国境，因为美元是国际金融中的主要货币。最直接的渠道是央行流动性互换安排。当外国央行动用其与美联储的互换额度时，该外国央行按当时的市场汇率，将指定金额的本国货币卖给美联储，换取美元。两家央行还会签署一份具有约束力的协议，要求外国央行在约定的未来日期以相同汇率买回本国货币，这使美联储能够持有外币作为抵押品。美联储以隔夜指数掉期利率加上一定利差的价格放出美元，贷款以外币作担保；美元归还后，美联储再将该外币退还。向外国金融机构放贷所产生的信用风险由外国央行承担，而非美联储。

互换安排已从危机时期的工具发展为体系中的常设机制。2007至2009年金融危机期间，美联储与14家外国央行安排了互换额度，总额达5830亿美元，使其事实上充当了国际最后贷款人的角色。2013年10月，美联储与参与的各央行宣布，包括美元互换在内的临时安排将转为常设安排，在另行通知前持续有效。2020年新冠疫情爆发时，美元流动性互换的使用权被临时扩展至另外九家外国央行。批评者指出，美联储并不知道最终获得美元的是哪些外国机构；也有一些外国官员担心，美联储在未来危机中未必愿意提供美元流动性。

美元作为主要储备货币的地位是这一角色的核心。根据国际货币基金组织的《官方外汇储备货币构成》（COFER）数据，2026年6月末，美元在全球外汇储备中的份额为56.7%，而2026年第一季度末为57.2%。这一份额已较以往大幅下降：1999年初，美元在全球外汇储备中的份额为71.19%。欧元是第二大储备货币，约占储备的20%；日元约占6%，英镑约占5%，加元和人民币分别约占3%和2%。美元的主导地位在市场活动中比在储备持有中更为显著：根据国际清算银行2025年三年一次的调查，有一项估计显示，2025年4月美元在全球外汇交易中的占比为89%。

在其他主要央行中，欧洲央行负责欧元区的货币政策，日本银行负责日元，中国人民银行负责人民币。它们的职责与工具与美联储的双重使命有所不同：欧洲央行的首要目标是物价稳定，而美联储在关注通胀的同时也兼顾就业。人民币的国际使用仍然有限，不过中国已建立起自己的双边货币安排网络。例如，中国人民银行与英格兰银行之间有双边互换协议，相关讨论还涉及巴黎的离岸人民币交易中心。中国人民银行与英格兰银行之间近期建立的双边互换协议，以及关于中国人民银行与法兰西银行之间互换协议的讨论，都体现了这一努力。主要央行还在危机应对中密切协调，而美联储的互换安排是少数直接将它们联系在一起的工具之一。

大量协调工作是通过国际清算银行（BIS）进行的。该行总部位于巴塞尔，成立于1930年，是全球历史最悠久的国际金融机构。其成员资格仅限于央行及同类机构，国际清算银行在央行之间以及其他金融机构的合作中发挥着关键作用。多个常设委员会设在该行，其中包括巴塞尔银行监管委员会。该委员会是全球银行审慎监管的主要标准制定者，其框架塑造了本文其他部分讨论的资本与流动性规则。国际清算银行还设有金融稳定理事会，并支持其协调各国金融当局与国际标准制定机构工作的职责。美联储与其他国家的监管机构和央行一道参与这些机构的工作。

美元的核心地位也意味着美国货币政策会溢出到其他经济体，新兴市场尤其如此。关于全球金融环境的研究发现，美国货币政策和风险情绪是资产价格与汇率市场压力中全球因子最重要的组成部分。美联储加息时，负有美元计价债务的国家和企业的借贷成本随之上升，资本也可能回流美国，对当地货币构成压力。降息则可能产生相反的效果，但也可能吸引资本流入，从而带来其他风险。这些溢出效应一直是争论的焦点：美联储是否应在国内决策中考虑国际影响，以及互换安排应在多大程度上超出有限的一组发达经济体伙伴范围。

研究、数据与未决问题

美联储的政策工作建立在庞大的研究体系之上。理事会设有经济学家，分别在研究部门和货币政策部门工作；十二家联邦储备银行各自设有研究部门，研究地区经济状况并发布工作论文。因此，联邦公开市场委员会（FOMC）所依据的大部分分析，都出自既要协调全国模型、又要整合地方信息的工作人员之手。褐皮书（Beige Book，正式名称为《当前经济状况评论摘要》）是其中一项地方信息来源，每年发布八次，大约在每次FOMC会议前两周公布。联邦储备银行工作人员从企业联系人、社区组织和市场专家处收集信息，再由轮值的一家联储银行起草全国性概述。该报告以定性描述为主，而非统计数据。关于其价值的研究结论不一：有研究发现它确实反映了增长的真实信息，但明尼阿波利斯联储的一项分析认为，其全国性概述并未优于私营部门的预测，尽管地区报告本身仍有价值。

一些指导政策的基本变量无法被直接观测。其中最突出的是自然利率，即与稳定通胀和充分就业相一致的短期实际利率水平。经济学家通过统计模型估算自然利率，而估算结果会随数据修订以及对生产率和财政状况的假设而变化。由于政策利率只有相对于这一不可观测的基准才会被判断为“紧缩”或“宽松”，这种不确定性会影响官员对政策立场的解读。

资产负债表的规模和构成也引出一系列相关问题。在疫情期间进行资产购买之后，证券持有量在2022年春季接近9万亿美元。2022年6月开始缩表，持续至2025年12月1日，共减持约2.2万亿美元。由于准备金下降到已使货币市场承压的水平，FOMC于2025年12月10日宣布准备金已处于“充裕”状态，并开始进行准备金管理购买，即购买国库券，最初每月约400亿美元，之后降至每个月约100亿美元。官员强调，这些购买旨在维持对联邦基金利率的控制，而非放松政策。关于“充裕”机制要运转需要多大规模的准备金、资产负债表中国库券与长期证券的比例应如何安排，以及美联储是否应回归稀缺准备金框架，争论仍在继续。财政部一般账户是准备金水平的重要影响因素：2025年7月提高债务上限后，财政部现金余额的快速重建抽走了银行体系的流动性，并使货币市场状况趋紧，这表明财政操作会直接影响货币体系的运行。

衡量通胀和劳动力市场松弛程度同样需要判断。美联储以个人消费支出（PCE）通胀为目标，而非消费者价格指数（CPI），并密切关注剔除食品和能源价格的核心指标。然而，指数的选择以及关税、住房和波动性较大的项目的处理方式，都可能改变对潜在价格压力的判断。失业率并不能完整反映松弛程度。官员还会考察劳动参与率、希望从事全职工作的兼职人员、职位空缺和离职率以及工资增长。这些指标的相对权重存在争议，而答案会影响菲利普斯曲线（即劳动力市场紧张程度与通胀之间的关系）的应用方式。数据发布延迟、修订以及统计发布受到的干扰进一步增加了不确定性，这也是美联储将正式统计数据与褐皮书等轶事性信息结合使用的原因之一。

最后，政策制定者还在权衡货币本身的未来。美联储尚未就发行央行数字货币作出决定，并表示，若行政部门和国会没有明确支持，尤其是没有具体的授权性立法，美联储不会推进此事。争论主要集中于隐私问题、商业银行存款的脱媒风险以及私营稳定币的作用，而美联储也一直在探索批发型数字结算的研究。更广泛地说，未决问题还涉及货币政策与财政政策之间的相互作用：政府的大额赤字、财政部的债务管理选择，以及美联储的资产负债表和向财政部上缴的利润，都可能限制或复杂化中央银行控制通胀的能力。经济学家对这些联系的强度存在分歧。

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